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城市社区干部领导力的提升策略选择

中国学术期刊网【社会相关论文】 编辑:天问 领导科学 2016-05-09城市社区干部领导力的提升策略选择论文作者:李德,原文发表在《领导科学杂志》,经中国学术期刊网小编精心整理,仅供您参考。

【关 键 词】城市社区干部;领导力提升;策略选择
【摘 要】长期以来,我国城市社区的行政化倾向较为严重,社区干部的日常工作大多是执行上级的行政性任务,这在一定程度上影响了其为社区居民提供多元化、个性化与精准化的服务。面对当前社会的急剧转型与形势的发展变化,城市社区干部的职能应回归服务居民的本质属性。正确处理基层政府与社区自治组织的关系,对社区干部加强科学培训,改善他们的工资待遇和发展空间,不断提高社区干部的领导力和服务居民的能力,有利于化解社区矛盾,维护社区的持续和谐稳定。
  【作者简介】李德(1977— ),男,中国浦东干部学院政治与公共管理教研分部副教授、危机处置与基层治理研究中心副主任、社会学博士后、牛津大学访问学者,研究方向为社会治理、公共管理。
  【基金项目】本文是国家社科基金项目“长三角聚居性少数民族农村社区参与式治理研究”(项目编号:14BMZ062)和中国浦东干部学院课题“当前我国城乡基层治理存在的突出问题及对策研究”(课题编号:CELAP2014-JCZX-05)的阶段性成果。
  【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606(2016)08-0011-04
  
  党的十八届五中全会强调,加强和创新社会治理,推进社会治理精细化。城市社区是社会治理的重要基础,是推进社会治理精细化的重要载体。加强社会治理的主要任务在社区,重点人群在社区,薄弱环节也在社区。社区是人们生活和社会交往的地理空间载体,同时也是人们有强烈认同感、归属感的心理空间载体,是地理和心理双重空间的交汇地,社会人最终要转变为社区人。加强社会治理的各方面工作都与社区密切相关,据统计,当前,每个社区都承担着50多项工作任务,内容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、卫生、计生等,社区的“兜底”功能日益显现[1]。城市社区干部是加强与创新城市社区治理的重要力量,不断提高城市社区干部的领导力对于推进基层社会治理现代化、精细化,满足社区居民日益增长的多元化、个性化社区服务,解决社区居民的实际困难,有效化解社会矛盾,具有重要的现实意义。
  一、当前我国城市社区干部队伍建设存在的主要问题
  在我国,城市社区干部一般指为居民服务的居委会干部,居委会是居民自治组织,成员包括党支部书记、居委会主任等。在经济较为发达的地区,一些基层政府以服务购买的方式引入专业社工和社区社会组织,为社区居民提供个性化的服务,如压力缓解与心灵导航、书法与艺术欣赏、居家养老等。这些专业社工和社区社会组织大多是政府出资购买的社会服务,一般不属于社区干部范畴,他们在工作关系上接受居委会的统筹协调等,共同为居民提供服务。
  近年来,我们围绕城市社区干部领导力提升这一主题在长三角区域的上海、南通、太仓等地进行了实地调研,看到这些地方的社区干部队伍建设取得了很大成绩,社区干部服务群众的活力得到进一步激发,社区干部队伍的结构得到进一步改善,社区干部服务群众的方式得到进一步
创新,在一定程度上满足了社区居民多元化服务的需求。但从全国范围看,我国城市社区干部队伍建设还存在一定的问题,主要表现在以下几个方面。

  (一)社区干部行政化倾向仍很明显,重执行、轻服务
  按照我国宪法的制度设计,城市居委会是基层群众性自治组织,居委会办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议等[2]。社区居委会应从符合群众性自治组织的身份,协助城市基层政府提供社区公共服务,积极组织社区成员开展自助和互助服务,为发展社区服务提供便利条件,使居委会为居民的参与提供广泛而畅通的渠道,真正整合和体现社区居民的意志,真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。
  从理论上来说,基层政府主要负责社会治理与社会服务的政策指引、法律监管,而居委会、非营利性质的社会服务机构等主要承担具体的社会治理和社会服务项目,并接受政府的监管等[3]。但在实际的运作过程中,许多地方的街道办事处已成为事实上的一级政府,所设立的机构包括文教、民政、卫生、劳动、计生、司法、城管、行政、财审、综合治理、社区建设等办事机构,其操作实属行政化和官僚化。街道办事处的行政职能又向下延伸至社区工作站或者居委会,街道办事处实际掌控居委会的人员配额和人选,为社区提供办公用房等公共设施,分配社区活动经费等,居委会则被动地成为街道办事处的“腿”,致使社区的主要工作是完成上级政府交办的行政任务,而对于社区群众切身利益的关心往往变得可有可无[4]。当前,居委会的行政化倾向仍很明显,街道办事处将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上,居委会承担的行政职能越来越多,其实际功能也渐渐向行政组织靠拢。社区干部有责任协助政府部门做好社区事务,但有些工作是属于政府部门自身的职责,如食品卫生和消防、安全生产检查,社区干部既没有检查资质,也没有专业知识,承担这样的任务显然不合理。随着居委会行政性的加强,街道办事处对其控制也逐步加强,居委会在很大程度上接受街道办事处的指挥和考核,实际上成为街道办事处行政领导的下属机构,造成居委会的工作重执行、轻服务。社区干部的日常工作大部分是执行街道办事处交给的各项繁杂的行政性任务,使其服务社区群众的时间、精力大大减少,创新服务群众的方法不多,难以精准满足社区群众的服务需求。
  居委会群众自治组织地位的异化在一定程度上造成自身的运转不良,居委会过多承担行政事务,必然会影响社区居民的认同感。居委会行政化在我国现阶段的社区建设过程中有其必然性,但过度行政化带来的后果就是它对城市基层社会的代表性不足。当前,社区居委会与广大居民之间一定程度上存在着断层,隔断了民意、隔离了民心,形成社会问题、社会矛盾的病灶,使党和国家的社会治理、社会保障与公共服务等政策在“最后一公里”产生了瓶颈效应、漏斗效应[5]。
  (二)社区干部队伍的整体素质还需要进一步提高
  当前,我国城市社区干部队伍的整体素质与新形势下做好群众工作的要求还不完全适应。近年来,虽然全国各地城市社区围绕解决“有人办事”的问题下了很大功夫,以加强社区干部队伍建设,但从整体上看,社区干部队伍
建设还面临一些问题,主要表现为社区干部年龄普遍偏大、学历普遍偏低、女性比例偏高、能力普遍偏弱等问题。例如,截止到2015年12月底,处于上海市中心城区的徐汇区斜土街道18个居民区共有居委会干部179人,从年龄结构来看,50岁以上的社区干部占了52.6%,年龄偏大;从学历结构来看,大专及以下学历的社区干部占86.4%,学历结构不尽合理;从性别结构来看,女性119人,占66.5%。城市社区干部队伍结构的不尽合理在一定程度制约了社区建设的进一步发展。

  当前,随着利益主体与诉求的多元化,社区群众维护自身权益的意识显著增强,而一些社区干部观念陈旧、办法老旧,缺乏法治思维,工作方式还是习惯于传统的强迫命令,平时忽视教育和引导群众,缺乏与群众进一步的沟通,一旦遇到突发性、群体性矛盾纠纷,常常陷入“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”的窘境。一些社区干部对解决群众诉求有心无力,夹在中间两头受气,以至于矛盾在社区越积越多。同时,由于一些基层政府对社区干部疏于监督管理和教育,少数社区干部理想信念不坚定,为人民服务意识差,不敢担当,存在作风不实、办事不公、滥用权力、优亲厚友、吃拿卡要、贪污腐化、拉帮结派、欺压群众等问题,社区群众对这些现象意见很大。例如,长春某社区存在工作人员在进行困难户的申报及残疾人的补助办理过程中徇私舞弊和收受贿赂的现象[6]。这些问题的客观存在直接影响城市社区治理能力的提升。
  (三)社区干部的整体待遇需要进一步提升,活力需要进一步增强
  长期以来,城市社区干部的收入水平大多在当地平均工资线以下,即使近年来一些地方大幅度提高社区干部的工资标准,但也仅是接近或略高于当地的平均工资,远低于其他行业的收入水平,这就很难吸引优秀人才尤其是具有专业知识的年轻人投入社区工作和服务中来。即使有优秀的年轻人加入社区干部队伍,也仅是把社区工作作为一个跳板,一旦找到收入较高的工作就会离开社区。例如,上海市一些学习社会工作或社区治理的高校毕业研究生,刚毕业时从事社区工作,很重要的一个方面是为了解决上海户籍,一旦解决了上海户籍就会寻找更高收入的工作而离开社区干部队伍,上海的高房价、高消费也是他们倾向于寻找更高收入工作的客观事实,这种情况在其他城市也一定程度地存在。
  由于城市不允许社区干部从事经营性的活动,而城郊结合部的农村社区有集体经济和稳定的收入来源,这就造成城市与农村社区干部收入差别很大,在一定程度上影响了城市社区干部工作的活力和积极性。例如,2013年11月前,南通市城市社区干部年平均收入为2.8万元,而同期城郊农村社区干部的年平均收入为6.5万元,两者报酬相差较大。虽然2013年11月后,崇川区进一步提高城市社区干部待遇,并缩小了城市社区与涉农社区之间的工资差距,但两者还有一定的差距。同样是社区干部,工作任务一样但待遇差别巨大,这就导致城市社区干部意见很大,强烈要求改善待遇。城市琐碎的工作、较低的待遇,在很大程度上成为其开展工作的阻碍因素,也在一定程度上影响其履行服务者的职责[7]。
  另外,城市社区干部处于体制内和体制外的中间层,大部分成员既不属于公务员、事业人员,也不是工人、农民,但又承担着纷繁复杂的社区事务及日渐下移的行政工 作,上升渠道不畅,一定程度上抑制了他们的工作积极性。即使一些地方给予社区党组织书记和居委会主任事业单位编制和待遇,但相对于人数众多的社区干部队伍来说,比例太小,不能从整体上激发社区干部的活力。

  二、对今后提升城市社区干部领导力的思考与探索
  提升城市社区干部领导力是一个长期的系统工程,在鼓励基层创新的同时,需要从整体上进行顶层设计,这对于推进城市基层治理现代化,为社区居民提供精准化、多元化与个性化的公共服务具有积极的现实意义。
  (一)明确城市社区干部的基本职责,重塑其服务功能
  在居委会的实际工作中,其自身的居民自治功能没有得到应有的发挥,在相当程度上居委会成了街道的下属机构,社区干部主要从事街道下派的行政任务。居委会的行政化导致社区公共事务治理水平低下、居民的切身利益难以得到有效保障、居民之间的纠纷和冲突不能获得及时处理、基层社会的矛盾日益积淀,社会建设和社会管理的基础性环节出现了松动,城市社会的安定团结失去了重要的支撑力量。
  当前,需要从实践层面进一步界定基层政府、社区党组织和社区自治组织的功能定位及其相互关系,改变传统自上而下发号施令、强迫命令等现象,让社区自治组织和社区干部回归到服务社区居民的本质属性,重塑其服务功能。对各级延伸到基层社区的事项进行全面清理,减轻不合理负担,建立准入制度,让社区干部有精力、有时间服务社区居民。在坚持党组织领导核心地位不动摇的同时,切实提升党组织对基层自治组织和广大群众的政治引导、服务倡导、问题疏导、法治主导水平。切实改变党组织或基层政府包办社区事务的现象,大力倡导平等、民主、合作、协商的工作方式,促进社区干部学法、懂法、守法、用法,不断增强他们的法制观念,创新其工作方法,提高他们运用法治思维和法治方法服务群众的能力,明确社区干部的岗位职责,着力形成群众自我管理、自我教育、自我约束、自我服务的良性机制。
  例如,2008年以来,太仓在全市范围内积极推动政社互动工作,进一步界定和厘清政府与群众自治组织的职能,实行政社分开,依法建立政府与基层自治组织的关系,改变传统政府包揽一切的方式,还原基层自治组织和社区干部服务群众的本质属性。太仓通过开展政社互动工作,架起了政府与基层自治组织之间合作的桥梁,逐渐改变了过去政府只管下命令的硬性管理模式,转而实施寓管理于服务之中的柔性策略[8]。太仓政社互动的核心是两份清单,即《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》,其中“行政权力限制事项清单”27项,“自治组织履法事项清单”10项。在清理行政权力的过程中,将过去下达给基层的78项工作任务进行确权勘界,法无授权的全部取缔,“瘦身”率达66%,基层社区减负实至名归。同时,政府与基层群众自治组织签订委托管理和购买服务协议书,实现了两个主体的平等,建立了两者之间合作的契约关系,实现了政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动,进一步规范了政府的行政权力,提升了基层自治组织的能力,激发了社区干部和群众的活力,促进了社区的和谐与善治。
  (二)提高城市社区干部的整体待遇,拓展其上升空间
  不断提升城市社 区干部的工资待遇、社会地位、综合保障与发展空间,是激发他们投身社区工作的热情与活力、解决其后顾之忧的重要条件。例如,2013年以来,南通市崇川区为了激发社区干部的工作热情,进一步提高社区干部的工资待遇。区、街两级财政在三年内年均增拨4000万元用于提高社区干部工资待遇,调整后,社区干部正职按照事业编制人员(办事员)标准发放工资,社干副职、社工副职和社工干事分别按照正职工资标准的0.9、0.8、0.7的系数执行,三年内调整到位。职龄工资按每年30元标准,从正式录用为社区工作人员满一年后开始累计,并按规定为他们缴纳五险一金,大大激发了社区干部的工作热情和积极性。

  提高工资待遇在很大程度上调动了社区干部的工作积极性,也产生了较大的激励效果,但这还只是局限于经济待遇,很多社区干部更看重的是政治待遇和发展空间。要解决这个问题,最关键的是要畅通社区干部的发展渠道,让整个队伍动起来。要加大体制内使用力度,出台相关政策,把从优秀的社区干部招录为公务员和选拔进入事业编制制度化、常态化,让社区干部留得住、有盼头。例如,江苏省靖江市建立了社区干部动态激励机制。靖江市按照“进班子、变身份、给待遇”的思路,选拔优秀社区党组织书记入编调整为参照执行镇事业单位工作人员工资及保险等待遇,合理调整评比标准、选拔周期和名额配置,对特别优秀的社区党组织书记,适时选拔进入镇(街道、园区、办事处)领导班子,进一步激发了社区党组织书记队伍的活力[9]。因此,要建立健全科学合理的社区干部选拔制度,形成有利于优秀人才流入社区的工作机制,广开进贤之路,为优秀人才的进一步发展拓展上升空间,把社区干部的中坚力量选拔到能更好发挥其作用的地方,在整个社会形成社区干部发展的良好氛围。
  (三)加大城市社区干部的培训力度,提高其综合素质
  当前,随着社会的快速发展,社区干部传统的工作内容和工作方式已不能适应新形势的变化。例如,社区干部日常调解工作的重点已从传统的邻里纠纷、家庭纠纷转向了专业的物业纠纷,尤其是随着以互联网为代表的信息技术和新媒体的快速发展,借助网上平台加强与社区居民的沟通互动,吸引年轻白领参与社区事务,实行网上、网下的有效衔接,解决越来越专业的社区矛盾和问题,是社区干部需要深入思考的问题。因此,要不断加大对社区干部的培训力度,建立基层干部常态化培训机制,实现社区干部培训教育工作的规范化、制度化、长效化,全面提高他们的综合素质,增强他们做好新形势下群众工作和依法办事的能力,不断提高他们为群众服务的水平。
  加强需求调研和教学改革,为社区干部量身定做科学适用的培训计划,在针对性和实效性上下功夫。在培训的内容和方式上,一方面,需要强化社区干部的理论培训,以学习党的理论政策、法律法规为重点,采取集中培训、专题讲座、个人自学等方式,不断提高居民区骨干队伍的政治理论素养和政策法规应用水平;另一方面,需要强化业务和技能培训,加强对居民区骨干队伍的业务知识培训教育工作,提高居民区骨干队伍创造性开展工作的能力。把信息撰写、计算机操作、组织协调等实际能力的培养作为提高社区骨干队伍综合素质的重要组成部分,通过参加培训班、自主学习、传帮带、实践锻炼、团队拓展等方式,以参观实
践、互动研讨为主,不断抓好实用技能培训教育。由于社区干部的工作具有很强的实践性,对社区干部培训需要摸清他们的实际需求,以增强培训的针对性和实效性,确保学以致用。同时,要创新培训方式,提高培训的实效性。

  当前,很多地方的社区干部年龄偏大,虽然近年来也引进了一些学历较高的年轻人,但他们的社会阅历低、工作经验不足,造成社区干部老的老、小的小,中坚力量出现断层,结构不尽合理。例如,上海市长宁区新华街道为了加强对新进社区干部的培训,扶持有经验的社区干部开办社区工作室,鼓励具有丰富社区工作经验的老干部做好传、帮、带,交好“棒”,不在年轻的社区干部手中“落棒”。上海市徐汇区斜土路街道积极探索选拔优秀社区干部到其他社区岗位或政府部门挂职锻炼,让社区干部更加全面掌握有关社区服务的政策和工作内容,使社区干部更好地为社区居民服务。加强对社区干部的培训,全面提高他们的素质,可以在一定程度上缓解社区干部结构不合理、工作方法落后和能力不足的问题,从而更好地满足社区居民快速变化的服务需求,有效化解社区矛盾,推动社区和谐发展。
  (四)完善城市社区干部的绩效考核,激发其内在动力
  加强对社区干部的考核力度,激发其内在动力,充分发挥其工作的主观能动性。既要积极创造条件推进社区各项工作的开展,又要对社区干部进行动态监管,促进社区干部高效履职,同时要强化纪律约束,加大诫勉纠错力度。对社区干部作风中的苗头问题及时提醒、及时纠正,对有明显错误行为的,依法依纪严肃处理,营造社区干部想干事、能干事、干净干事、能干成事的积极氛围。一是完善考核体系。在全面考核德、能、勤、绩、廉、学情况的基础上,突出社区干部工作过程和工作实绩的两个重点,充分调动其主观能动性。社区干部除参加本社区的年度考核外,还要接受街道各条线的统一考核。二是建立责任追究机制。坚持督查,抓重大任务、重点举措、重要制度的落实,通过明察暗访、随机抽查等方式,加大督促检查力度。对考核不称职或因其他原因难以履行岗位职责的社区干部,分别做出诫勉、调整岗位安排;对工作职责履行不到位、出现重大工作失误的社区干部,要追究责任。三是健全激励机制。把社区干部队伍建设当作培养锻炼干部政治素质、理论水平、组织协调能力的舞台,对他们的工作给予充分的信任、尊重和关心,敢于放手让他们在自己的职责范围内独立处理问题,创造性地开展工作。要在严格考核、民主测评的基础上,对社区干部队伍中经验丰富、成绩突出、德才兼备的同志进行表彰奖励,不断激发他们的责任感和荣誉感。
  三、小结
  转变城市基层政府的职能,努力打造服务型政府,科学界定基层政府与社区自治组织的功能定位,逐步改变基层社区自治组织的行政化倾向,构建政府与社会互动的良性关系,使社区干部的日常工作由传统的处理行政性事务逐步向服务居民转变。不断提升城市社区干部的综合素质,提高他们的工资待遇,畅通社区干部的成长发展空间,加强对社区干部的系统培训,完善绩效考核等,激发其服务社区居民的内在动力和活力,这对于推动城市基层治理现代化和精细化具有积极的现实意义。
  
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