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邓小平党政分开与党政关系思想探讨

中国学术期刊网【思想哲学论文】 编辑:天问 决策与信息 2016-05-09邓小平党政分开与党政关系思想探讨论文作者:李合敏 李琳,原文发表在《决策与信息杂志》,经中国学术期刊网小编精心整理,仅供您参考。

【关键词】 邓小平; 党政关系; 党政分开;
【摘要】 正确认识和处理党同国家政权组织的关系,实行党政分开,克服权力过分集中、党政不分甚至以党代政的问题,加强和改善党的领导,从而既充分发挥党的领导核心作用,又充分发挥国家政权组织管理国家事务的职能,推进改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,是邓小平政治体制改革思想乃至邓小平理论的重要组成部分。 【文内图片】

【作者】 李合敏; 李琳;

【机构】 河南省南阳农业职业学院;

【所属期刊栏目】 理论前沿 (2016年04期)

  正确认识和处理党政关系问题,历来受到邓小平的高度重视。抗日战争时期,为了有效应对日寇的“扫荡”,坚持和发展抗日根据地,中央决定把各根据地的领导权高度集中在党委手中,党委是根据地的最高领导机关。在根据地党委的领导下,按照中央提出的“三三制”原则组成了抗日民主政权,党政军民各组织间的关系基本上是团结的,但也存在着不协调的现象。邓小平敏锐地觉察到了这一问题。1941年,他在其著名的《党与抗日民主政权》一文中对共产党正确认识和处理党政关系问题作了全面阐述,强调共产党领导的政权是民主的政权,如果采用“以党治国”的方式,就必然会破坏民主政权的性质,并提出了许多至今仍然具有重要指导意义的思想观点。可以说,这篇重要的文献是近40年后邓小平在改革开放中提出党政分开思想的来源,构成新时期社会主义党政分开的起点和主要内容 [1]。在这篇重要文献中,他针对一些同志忽视民主和“以党治国”的观念作怪,以致“误解了党的优势,以为党员包办就是绝对优势,不了解真正的优势要表现在群众拥护上”“误解了党的领导,把党的领导解释为‘党权高于一切’,遇事干涉政府工作,随便改变上级政府法令;不经过行政手续,随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知,政府法令行不通,形成政权系统中的混乱”,甚至把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”等不正常现象,强调中国共产党必须批判“以党治国”。因为“以党治国”的观念和行为只能带来“政府一切法令都是共产党的法令,政府一切错误都是共产党的错误,政府没有威信,党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”他明确指出,共产党的优势和对政权的领导,不仅在于党员在政权中的适当数量,而且主要在于我们党的正确主张能为群众所接受、所拥护、所依赖。因此,党对抗日民主政权的正确领导原则应该是指导与监督政策。“党对政权要实现指导的责任,使党的主张能够经过政权去实行,党对政权要实现监督的责任,使政权真正合乎抗日的、民主的、统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策” [2] 9-11。在这里,邓小平提出了一个非常重要的思想,即党的组织不是政府,不是权力机关,党不能实行“以党治国”的办法,党的领导是政治领导,党不直接干涉和包办政府事务,从而,实际上就提出了“党政分开”的思想。

  在革命战争年代,我们的中心任务是打仗,残酷的战争环境要求我们的党和革命力量必须实行高度的集中统一,当时在我们党尚未掌握国家政权的情况下,党只能直接动员和组织人民群众去进行武装夺取政权的斗争,只能运用直接的领导方式,即在革命根据地内以一元化的领导方式实行党的政治领导,这对于夺取革命战争和民主革命的胜利,是必要的、正确的。建国初期,为了彻底战胜国内外敌人,维护国家的独立和统一,建立社会主义的经济制度和国民经济体系,我们继续实行一元化的领导体制,也是必要的合理的。正因为如此,虽然我们党和邓小平对一元化领导体制下党政不分、以党代政所产生的弊病很早有认识并矢志解决,但不可能也难能真正做到。

  生产资料私有制的社会主义改造基本完成,我国开始进入全面建设社会主义的新阶段以后,党所面临的中心任务和所处环境都发生了根本性的变化,这就要求我们党必须适时地改变战争年代沿袭下来的党政不分、以党代政的一元化领导体制。1956年,邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中谈到党和国家机关的工作关系时指出,今天党已经在国家工作中居于领导地位,但这并不意味着“党可以直接去指挥国家机关的工作,或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论,混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限” [2] 236。而是说,第一,在国家机关中工作的党员,首先是由担任负责工作的党员所组成的党组,必须服从党的统一领导;第二,党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题,国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下,实现党所作出的这些决定;第三,党必须认真地、系统地研究国家机关工作的情况和问题,以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张,或者根据实践及时地修正自己的主张,并且对于国家机关工作进行经常的监督 [2] 236-237。在这里,邓小平明确提出了党的工作重心转移到经济建设上以后,党的领导方式必须随之发生转变的思想,并初步提出了党在经济建设时期所应履行的职能和应采取的领导方式问题。然而,这些重要思想不仅没有在以后的实践中得以实施,反而由于频繁的政治运动而使战争年代形成的高度集权的一元化领导体制不断强化,进而使权力过分集中,党政不分、以党代政的现象日益严重,造成党的领导机关行政化、权力化和国家政权机构职能的弱化,国家政权机构实际上成了党组织的附属机构[3] 38。其结果,作为党的各级领导机关,把本来属于国家政权机关的权力揽到自己手里,把大量精力耗费在自己不该管的行政事务上,不能集中精力研究大政方针问题,不能有足够的精力研究和加强党的自身建设,从而削弱了党的政治领导职能。而国家政权机关则由于难以形成从上到下强有力的工作系统,按照自己的权限管好自己职责范围内的工作,从而削弱了国家政权的行政领导职能。

  在进入改革开放和社会主义现代化建设历史新时期前夕的1978年12月,邓小平在为党的十一届三中全会所作的主题报告中,针对党政不分的积弊尖锐地指出:“加强党的领导,变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导,变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导,变成了‘一切统一口径’。” [4] 142并强调,一元化的领导体制不能适应当前和今后的任务,必须改革。十一届三中全会以后,他根据改革开放和社会主义现代化建设新形势新任务的要求,对党和国家的领导制度问题更是进行了不懈探索。1980年8月,他在《党和国家领导制度的改革》这一纲领性文献中,不仅首次正式提出要把“着手解决党政不分、以党代政的问题” [4] 321作为政治体制改革的一项重要而迫切的任务提到全党面前,提上议事日程,而且提出了基本的但又是具体的设想。此后,随着实践的发展和认识的深化,他进一步明确提出并系统阐明了“党政分开”的科学概念。1986年6月,他从政治体制改革的高度指出:“党管政府怎么管法,也需要总结经验。党政分开,从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”同年9月,他再次强调,“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的,但党要善于领导,党政需要分开,这个问题要提上议事日程”,并把“党政分开”作为政治体制改革的关键内容,强调政治体制“改革的内容,首先是党政要分开,解决党如何善于领导的问题。这是关键,要放在第一位” [5] 163-164,177。邓小平关于“党政分开”的一系列论述,不仅使其党政分开的思想系统化、理论化,成为邓小平政治体制改革理论乃至邓小平理论中最富有特色的重要内容之一,而且成为我们进行政治体制改革的一个重要思想理论基础。



  邓小平关于党政分开的思想,是针对党内长期存在着的党政不分、以党代政的问题提出来的。所谓“党政不分、以党代政”,主要是指党包办代替国家权力机关、行政机关、司法机关的工作,直接地管理国家生活和社会生活的具体事务,以致党的组织权力化、行政化,造成个人专断或个人大权独揽。与党政不分、以党代政相对立,“党政分开”则是指理顺党政关系,实行党政职能分开,各司其职、各负其责。即凡是国家政权机关职权范围内的工作,都由国家政权机关来管;党除了管党,搞好自身建设外,对国家和社会事务实行政治领导,而不具体干涉和包办政权机关的事务。邓小平之所以反复强调必须实行党政分开,不仅在于党和国家政权的性质、职能、组织形式和工作方式不同,而且还在于党政不分、以党代政的领导体制给党的建设乃至党和国家的事业造成了严重的不良后果,与改革开放和社会主义现代化建设事业的要求很不相适应。

(一)党同国家政权机关的性质、职能、组织形式和工作方式具有原则区别

  邓小平明确指出:“党的组织不是政府,不是国家的权力机关,要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位,党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”“党委不能再包揽、干预一切。党的领导要体现在制定和实现党的路线、方针、政策上。党的工作的核心,是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样,各级党的组织也是这样”[6] 685。就是说,党的组织和国家政权组织是有原则区别的。首先,二者的性质不同。共产党是工人阶级先进分子自愿组织起来的政治组织,是依靠共同的理想、自觉的纪律和实行民主集中制的组织系统来维系的。它以政治活动为主要宗旨和目标,是国家政权的领导者,但不是权力组织,也不是行政组织和生产组织。而国家政权机关则是在共产党领导之下,由社会中产生,又居于社会之上的公共权力机关,是国家和社会事务的管理机构。它依靠行政的手段来管理国家事务,以强制的方法来解决社会内部矛盾。政府的行政手段,对整个社会包括任何政党、任何组织、任何公民都具有约束力和强制力。其次,二者的职能不同。执政党的主要职能是对国家实施政治领导,是宏观的、最高层次的领导,即制定有关国家和社会发展方向的正确纲领、路线、方针、政策和战略目标,以指导整个国家和社会的发展。党的中央领导机构要集中全党的智慧,制定出适合不同历史时期的路线、方针和政策,为国家机关的活动奠定政治基础和确立政治目标。而国家政权组织的性质则决定了它担负着直接管理国家事务的职能。再次,二者的组织形式和工作方式不同。由于党是在自愿的基础上组织起来的,而不是由全体公民通过直接或间接的民主程序自下而上地选举产生的,因而党的决定和纪律只适用于党内,对党外没有约束力和强制力。党的组织只能用号召、吸引的方法,通过党的宣传组织工作和党员的先锋模范作用等来影响群众、教育群众、团结群众。党的组织体系也不是直接为从事行政、军事、经济、文化等各种社会活动而设置的。政权组织则不同,它的一切组织机构都是依照国家的法律和规定建立起来的。它主要运用法律和行政手段实施对国家和人民群众的管理,实施对生产的领导。所有这些党的组织和国家政权组织的区别特别是性质上的差别,决定了不能党政不分甚至以党代政,而必须实行党政分开。

(二)实行党政分开是改革开放和社会主义现代化建设事业发展的客观要求

  邓小平在论及党和国家领导制度的改革时深刻指出,由于种种原因,我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制,从而在我国形成了一种几乎把经济、政治、文化、社会事务都统管统揽起来的过分集权的政治体制。而“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委” [4] 328-329,也就是混淆了“党”和“政”或政党和国家这样两种不同性质和职能的组织的界限,从而不适当地把国家政权组织、经济组织、文化组织或事业单位、社会群众团体的权力集中于党委,就是党政不分(以及党企不分、党事不分、党群不分)、以党代政。这种高度集权的一元化领导体制,在“党成为全国的执政党,特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后,党的中心任务已经不同于过去,社会主义建设的任务极为繁重复杂”的新历史条件下,“越来越不能适应社会主义事业的发展” [4] 329,越来越暴露出其消极性和危害性。

  第一,它助长了家长制作风和官僚主义。在一元化的领导体制下,一切权力都集中于党委,“党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等” [4] 329。

  第二,它容易使党处于矛盾的一个对立面甚至矛盾的焦点上,降低党的威信。作为中国工人阶级同时是中国人民和中华民族的先锋队,党在总体上体现了工人阶级的意志和要求,同时也代表了中国最广大人民的根本利益和长远利益,但是不可能完全地在一切方面都体现全体公民和社会各种利益集团的具体意志和具体要求;党只能起协调作用,而不能包揽国家行政事务。但是,党政不分、以党代政使党直接干预政府事务,几乎事事具体过问,管了很多不该管、管不好、管不了的本应由企业、事业、社会单位办的事。这不仅抑制和削弱了国家政权的职能,而且很容易使党组织处于矛盾的一个方面甚至矛盾的焦点上,承担了许多不必要的社会风险,使群众对一切社会问题的不满都集中到党身上,似乎一切错误、一切问题都是共产党造成的。这样,不仅使党无法驾驭矛盾,总揽全局,真正发挥协调各方面的作用,而且会降低党的威信,损害党的形象,破坏党与群众的密切关系。

  第三,它容易导致重政策轻法律甚至以党的政策代替国家的法律,而使党凌驾于法律之上。不利于法制观念在全民中的形成,不利于社会主义民主法制建设,不利于依法治国,建设社会主义法治国家。

  第四,它影响国家政权机关相对独立且强有力的工作系统的形成和国家政权系统应有职能的充分发挥。党政不分、以党代政的领导体制使得党组织把自己混同于国家政权机关,甚至凌驾于国家政权机关之上,把本来属于国家政权机关的权力也掌握在自己手中,包办代替国家权力机关、行政机关和司法机关的工作。在实际生活中,各级党组织往往直接给国家政权机关发指示、下命令,把国家政权机关变成了党组织的隶属机构。其结果,不仅降低了党的领导地位,削弱了党的领导作用,影响了党的领导水平的提高,而且使国家政权机关的法定职能难以充分发挥,不利于国家和政府对社会的有效管理。

  第五,它导致党政机构臃肿重叠,效率不高。邓小平一针见血地指出:“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关,但更主要的是涉及党政不分,在很多事情上党代替了政府工作,党和政府很多机构重复。” [5] 179机构太多太滥,势必造成相互推诿扯皮,效率低下。

  第六,实行党政分开是政治体制改革的关键。权力过分集中是我国传统政治体制的“总病根”,而党政不分、以党代政则是权力过分集中的基础和核心。政治体制改革中几乎各项改革都涉及到党如何领导、如何善于领导的问题,涉及到党政分开问题。不从根本上解决党政不分、以党代政问题,理顺党政关系,权力过分集中问题也就难以解决,政治体制改革更无从谈起。因此,只有抓住党政分开这个政治体制改革的关键,从根本上理顺党与人大、政府、司法机关以及各种经济社会组织的关系,才能真正解决权力过分集中、机构改革、依法治国等政治体制方面的其他许多问题,也才能达到使各类各级组织机构充满生机和活力,克服官僚主义,提高工作效率,调动各方面积极性的目标。可见,解决党政不分、以党代政问题,实行党政分开,是改革开放和社会主义现代化建设事业发展的客观要求。

(三)实行党政分开有利于加强和改善党的领导

  邓小平强调,提出党政分开的根本目的是要适应改革开放和社会主义现代化建设的需要,解决好党如何执政用权、如何进一步加强和改善党的领导问题,更好地发挥党的领导核心的作用,而不是削弱党的领导,更不是不要党的领导[7] 。他反复指出,为了坚持党的领导,必须努力改善党的领导。“怎样改善党的领导,这个重大问题摆在我们的面前。不好好研究这个问题,不解决这个问题,坚持不了党的领导,提高不了党的威信。” [4] 271“我们坚持党的领导,问题是党善于不善于领导。党要善于领导,不能干预太多,应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。”“党的领导是不能动摇的,但党要善于领导,党政需要分开,这个问题要提上议事日程。” [5] 164,177这些论述充分表明,党政分开与坚持和改善党的领导是一致的。

  首先,党政分开是改善进而加强党的领导的重要途径。邓小平在提出“我们要改善党的领导,除了改善党的组织状况以外,还要改善党的领导工作状况,改善党的领导制度” [4] 269的同时,还进一步明确提出要通过逐步改变党委领导下的厂长负责制等为厂长(经理)负责制等办法,来改善和加强党的领导。他强调:“实行这些改革,是为了使党委摆脱日常事务,集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导,而是更好地改善党的领导,加强党的领导。”他在谈到“着手解决党政不分、以党代政的问题”时,强调“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务,可以集中精力管党,管路线、方针、政策。这样做,有利于加强和改善中央的统一领导,有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统,管好政府职权范围的工作” [4] 340,321。

  其次,实行党政分开,有利于加强党对国家政权的领导。“党委的领导,主要是政治上的领导,保证正确的政治方向,保证党的路线、方针、政策的贯彻,调动各个方面的积极性” [4] 98。党政职能不分、以党代政,使党直接包揽政府事务、社会事务和经济事务,陷入繁杂的行政事务,无法集中精力研究和解决路线、方针、政策问题,必然会在根本上削弱党的领导,降低党在国家社会生活中的地位和作用。正如邓小平所说,党政不分,“干预太多,搞不好倒会削弱党的领导” [5] 164。只有实行党政分开,把大量繁杂的日常行政事务交给国家政权机关,才能使党从行政事务中摆脱出来,使党组织和党的各级领导抽出时间和精力,深入实际,深入群众,进行调查研究,以提高决策水平和制定、执行正确路线、方针、政策的能力,从而对政权机关实施强有力的政治领导,从根本上改善和加强党对国家的领导。同时,使党组织能开展细致有力的思想政治工作和宣传教育工作,以加强党的思想领导,充分调动各方面的主动性、积极性和创造性,共同致力于改革开放和社会主义现代化建设的伟大事业。对此,邓小平明确指出:“我们说改善党的领导,其中最主要的,就是加强思想政治工作。”“各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作,尽可能交给政府、业务部门承担,党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外,要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作,做人的工作,做群众工作。如果暂时还不能完全做到这一点,至少也必须把思想政治工作放在重要地位上,否则党的领导既不可能改善,也不可能加强。”