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政府行政成本治理的影响模型与的可行建议

中国学术期刊网【政治哲学论文】 编辑:天问 领导科学 2016-05-09政府行政成本治理的影响模型与的可行建议论文作者:徐振华,原文发表在《领导科学杂志》,经中国学术期刊网小编精心整理,仅供您参考。

【关键词】行政成本;治理;政府权力;“瘦身”
【摘要】对待政府行政成本应摒弃传统控制式思维,形成科学的成本治理理念。政府权力天然具有公共性、强制性、权威性等特征,不仅使其具备了与生俱来的膨胀冲动,而且造就了难以对其有效监督制约的运行体系。权力本性显性驱使职能扩张,监督缺失隐性催生权力异化,二者共同构成从政府权力到行政成本增高过程的基本逻辑链条。因此,政府行政成本治理的着力点应放在权力“瘦身”上,权力“瘦”则成本自然下降。为此,应从权力法定入手,通过“公众权利”和“权力的权力”对其形成监督强势,借助现代先进信息技术共同建构一个节约型政府。
  【作者简介】徐振华(1981— ),男,辽宁大学哲学与公共管理学院博士研究生,中共辽宁省委党校公共管理教研部副教授,研究方向为政治哲学、公共政策。
  【基金项目】本文是国家社会科学基金项目“节约型政府视域下的行政成本控制路径研究”(项目编号:13CZZ035)的阶段性成果。
  【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A 【文章编号】1003-2606(2016)08-0015-03

  政府行政成本是政府实体存续与职能履行的基础,其存在具有客观必然性,故对现实行政成本畸高情形之态度,本文采用“治理”一词。“治”含秩序安定之意,“理”有事物规律之意,因此,“治理”就是按照事物自身规律或一定标准进行处置而使其达到一种安定有序之状态。可见,政府行政成本治理并非单纯的减控,而是期望在实现减控目标的基础上求得一种良性有序循环,使得行政成本在此循环体系中不理而治。显然,想要达到这一理想效果,传统诸如精简机构、裁减冗员等措施固然能取得一时表面成效,但其实质效果及持续性却不尽如人意,“怪圈”频发。为此,要寻找推高行政成本的始源性要素,才有可能实现行政成本的长效治理。而在众多推升行政成本的要素中,我们发现权力是滋生众象之根源,因此,治理行政成本应从治理政府权力入手。权力“瘦身”恰恰契合这一主题,为行政成本治理提供了另一逻辑视角。一方面,二者有着相通的运作机理,权力“瘦身”旨在减掉政府多余权力“脂肪”,由其引发的机构膨胀、人员臃肿、职能交叉等“病症”便能有效治愈,行政成本自然下降;另一方面,二者有着相似的价值诉求,权力“瘦身”旨在通过“瘦身”达致政府“强身”的目的,行政成本治理也是通过“减控”达致政府高绩效行政,皆不以手段为最终目的。政府权力“瘦身”从根源上阻断了政府行政成本增长的动力,[转载自中国学术期刊网 http://www.qikanc.com,请保留此标记。]而政府行政成本减控又对权力“瘦身”形成倒逼之势,因此,以权力“瘦身”的逻辑视角研究行政成本治理具有重要的理论和实践价值。
  一、行政成本增长的权力影响模型
  理论上,政府权力来源于公众权利的让渡,现实中体现为权力机关通过立法或授权等形式赋予政府机关可为或不可为某些事务的法定职责和权限,即政府公共权力,具体包括处理公共事务 、维护社会秩序、谋求公众利益、实现公平正义诸项权能[1],每一项又借助于政府机构与公务人员载体构成政府权力的基本体系。权力从握有者手中的每一次释放,都伴随着行政成本的投入与产出问题,这是客观事实,问题是何种权力及以何种尺度释放成为关键所在,对此问题的解答决定着行政成本的潜在走势,由此可形成两类政府行政成本增长的权力影响模型,即行政成本在政府权力运行体系中的成本传递链条,如图所示。
  (一)权力膨胀显性传递链条
  政府权力推高行政成本的基本动力来自两方面:基于政府权力属性的内因、基于权力监督缺失的外因。权力膨胀显性传递链条是内因主导的行政成本增长模型,由于政府权力天然具有公共性、强制性和垄断性等特征,使得政府权力具备了不断膨胀的本能冲动,一有“可乘之机”就会千方百计壮大自己。权力自身是看不见摸不着的抽象物,能够将其存在及壮大过程呈现出来的唯一形式便是政府职能。因此,从某种程度上讲,政府权力的自我膨胀就是政府职能的不断扩张。“政府职能决定政府机构,政府机构决定公务员编制”[2],由此,可以清晰地得出权力膨胀逻辑下行政成本增长的一般路径:政府抽象权力自我膨胀外化为政府职能扩张,继而寻求更多机构和部门与之匹配,相应地,更多的政府公务人员也因此产生。随着机构和部门及公务人员的增加,一方面,用于维持机构正常生存而消耗的办公场所设施、办公用品、水电煤气等常规性资源及人员工资福利保险等生存性静态成本增加;另一方面,用于驱动此系统正常运转而消耗的会议费、培训费、招待费、差旅费等续延性动态成本也会增加。这样,作为政府赖以为基础的存续成本在权力膨胀过程中悄然上升。在这一链条中,政府职能成为由权力膨胀到成本增长的关键环节。政府职能扩张的动因主要有二:一是事务推动。随着经济社会的不断发展,政府需要处理的公共事务日益复杂、日趋增多,职能总量较之以往势必骤增,行政成本也势必增加,这是社会发展规律使然,具有客观性,因此,此类成本上升空间的存在是合理的,不在成本减控对象之列。二是权力推动。现实行政管理活动中,政府职能的设立并非单纯依据公共事务的“依事而设”,更多情况下是政府权力在机构部门间的分解,是“依权而设”,上述权力膨胀成本传递链条就属此类。权力膨胀链条中“依权而设”的政府职能扩张引发政府行政成本的非合理化增长,产生了政府职能越位、缺位、错位等后遗症。
  (二)权力异化隐性传递链条
  政府权力推高行政成本的另一路径是权力异化隐性传递链条,这是外因主导的行政成本增长模型,主要发生在公共权力行使过程中。政府权力的特殊性使得监督困难乏力,为权力异化提供了诸多良机,出现了“公共权力的运行背离公共利益的目的”,即“公共权力主体不是为公共利益服务,而是用公共权力谋私人利益”[3]等权力滥用现象,其在行政履职成本的非合理化增长中扮演着至关重要的角色,行政成本治理的主要领域正为此项。权力滥用的表现形式丰富多样,最为典型的当属决策失误与权力寻租,二者在权力异化传递链条中对政府行政成本的推高机理可分析如下。
  其一,决策失误型。政府权力与公共决策水乳交融、息息相关,主要体现为政府权力主导着公共 决策模式,从确定决策问题、拟订可行方案、分析评估选择方案到决策执行与反馈等所有过程都存在着权力这只看不见的手。这时就会产生一个问题,如果政府权力不受制约或缺乏制约,那么在其主导下的公共决策就会背离公共利益,地方利益、部门利益甚至官员私人利益便会取而代之,对于决策过程及决策结果中投入的公共财政资源的使用效率无人顾及,形成巨大浪费,行政成本被极度提高。在此层面上,笔者认为,决策失误对行政成本增长的推力主要有二:一是决策失误的过程推动。一个经济高效的决策过程应该具备科学化和民主化两个特征,但现实决策过程却往往缺乏这两个特征,从起初决策问题的设定上就存在权力主宰的“拍脑袋”现象,本不应被纳入决策视野的问题被纳入了决策视野,本应被纳入的却又被忽视,使得决策的针对性较弱,决策的机会成本和风险成本增加。二是决策失误的后果推动。一个失误的决策,对其执行力度越大,带来的损失就越大。政绩工程、形象工程、重复建设等就是决策失误的典型,但出于领导权力的驱使、对领导权威的服从,此类决策在过去相当一段时间内频繁出现,给公共资源带来了极大浪费,使行政成本节节攀升。
  其二,权力寻租型。政府行政成本与政府权力有着千丝万缕的联系,权力异化之后的寻租浪费构成行政成本升高的强力要素。权力为寻租滋生的设租行为,一方面,会通过增加公共资源的稀缺性而抬高公共产品和服务的价格;另一方面,人为制造的关卡使得行政相对人接受服务的流程变得烦琐。从广义政府行政成本角度看,被转嫁的社会成本也是政府行政成本的一部分,行政相对人时间与金钱等社会成本投入的增加,无疑也构成了政府行政成本升高的巨大推力。与此同时,对政府而言,极大地降低了单位行政成本在有限时间、有限事件中的使用效率,使用效率低下同样是行政成本的变相抬高与浪费。
  二、权力“瘦身”——行政成本治理的可行建议
  综上分析,政府权力在行政成本增长中的作用举足轻重,而且造成的成本消耗往往难以计量。因此,治理政府行政成本应从治理政府权力入手,以权力“瘦身”为手段,最终达致优化权力基础结构、增强权力行使效度,进而降低政府行政成本之目的。由政府权力推高行政成本基本动力的逻辑前提出发,政府权力“瘦身”主要应从权力法定和监督制约两个维度加以建构。
  (一)权力法定维度
  权力如同一匹骏马,生性放纵不羁,具有天然的扩张属性,须用缰绳加以牵制约束。对政府权力而言,法律、规章和制度是最好的缰绳,是“瘦身”的基本依据。因此,政府权力“瘦身”的源头之举在于权力法定。
  一是“确权”环节,全面推行权力清单制。政府具有何种权力、权力承载部门具有哪些相应职责、权力运行依照何种程序等,皆需明确的法律、规章或制度予以清晰确定,这是政府权力“瘦身”需要解决的基础性问题。权力清单正是对“各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计,形成目录清单,为权力划定清晰界限”[4]。因此,全面建立并推行权力清单制度是政府权力“瘦身”的有效之策。权力清单制度是对政府权力—成本传递链条中显性与隐性因素的双重化解:一方面,“稀 释”了权力属性。权力的强制性与垄断性在权力清单面前变得不再无限强硬,也不再玄幻神秘,权力成为公众依法、依情、依理可期可判的公开物(涉及国家机密之内容除外),这显然无助于权力的任性扩张。另一方面,“加重”了监督分量。权力清单通过将权力内容公之于众、将权力行使公开,不仅便于政府系统内部监督(上级政府、审计、法制、行政监察等部门均可对照清单对政府权力形成监督强势),而且有助于强化政府系统外部监督,党委、人大、政协、司法、检察、民主党派、社会公众、新闻媒体等主体均可有的放矢地对政府权力随时提出质疑,真正实现权力在阳光下运行,使得权力扩张无机可乘。当然,“确权”环节主要解决的是政府权力扩张的可能性问题,很大程度上发挥着预防的功效。
  二是“瘦权”环节,建立权力动态调整机制。“瘦权”,即政府权力“瘦身”。政府“瘦权”也应依据法律法规和制度而行,本身就是对权力法定规则的遵循。当前,政府“瘦权”存在主客一体现象,政府既是“瘦权”主导者,又是“瘦权”对象,真正促成“瘦权”行动得以展开的力量来自政府系统内部的上级政府,这样“瘦权”决心不可避免地会受政府首长远见、能力、胆识、品格等个人主观因素的影响,是否“瘦权”及“瘦权”幅度具有很大的不确定性。因此,应建立灵活的权力动态调整机制,将政府“瘦权”予以常态化。具体而言,这一机制至少应包含如下两方面:首先是“瘦权”启动机制。开启“瘦权”行动的主导者将不再单纯依托政府系统内部的上级意志,而是包括行政相对人在内的所有外部主体均可依法提出“瘦权”建议,政府对合理建议必须采纳并予以执行。其次是权力定期清点机制。政府权力内容的设定观照着一定时期的经济社会现实,具有时代性,如今社会发展日新月异,某些旧有权力内容已完成其历史使命,如果继续保留,则会脱离新的社会实际,成为时代进步的绊脚石,所以,应定期清点权力内容,对不合理内容及时予以调整、更新甚至剔除。这不仅能够削减繁政冗权,而且也是对权力部门责任的提醒和强调。
  (二)监督制约维度
  在政府权力—行政成本传递模型中,从某种意义上讲,源于权力属性的显性传递是可视的,甚至在某段时期内是可控的。历次政府机构改革的主要着眼点就是这一链条,转变政府职能、裁减冗员及精简机构等措施在短期内的确取得了一定成效;而源于监督缺失的隐性传递则不然,其传递过程具有隐蔽性特征,主要表现为推高行政成本的事实难以准确界定,以及由其造成的行政成本增量难以精确计算。由监督缺失隐性推高行政成本的力量甚至超过显性因素的力量,这就是为何机构改革不断、行政成本却依然攀升的重要原因,因此,应将监督制约作为政府权力“瘦身”之利器。
  一是用权利“瘦权”。从政府权力起源角度讲,公众权利是政府权力的依据,政府权力存在与行使的理由就是保护公众的合法权利不受侵害,既包括不受来自他人的侵害,也包括不受来自政府的侵害。因此,政府权力“瘦身”的关键举措应是还政府的“权”于公众的“利”,政府权力的一切过程都应以保障公众权利作为出发点,一旦有违这一原则,政府权力必须
即停止行使并进行修正,防止其在损害公众权利的过程中获得自我膨胀。从某种意义上讲,公众权利与政府权力是此消彼长的关系,公众权利获得多一些,则政府权力就会相应“瘦”一些;反之,公众权利获得少一些,则政府权力就会相应“肥”一些。因此,必须用公众权利制约政府权力,这是政府权力“瘦身”的根本路径。
  二是用权力“瘦权”。这里的权力,主要指权力的上级党委和行政部门。如果说在现实情境下,用权利“瘦权”略显乏力,那么用权力“瘦权”则是强效之举。为此,用权力制约权力,其制约之策应具备全局性、长久性、战略性特征,从“制”和“约”两个层面入手:一方面,要“制”,即主要依凭各项制度形成权力运行规范,使得权力在法律制度的轨道上平稳前行,不至于“跑偏”,依法而行,依规而行,这就需要在甚至最微不足道的琐碎环节中设定社会基础性制度,使得权力运行有法可依、有规可循。另一方面,要“约”,即约束,主要依凭权力配置中形成互为主体的监督体系,使得权力边界无条件也无机会膨胀。在权力配置的努力上,经典的立法、司法、行政三权分立的分权思想值得借鉴,但这只是一种横向的分权制约渠道,而且其适用性针对不同的行政生态也应有所虑及。与此同时,还应将这种制约思路拉向纵深,从各级政府之间的纵向分权制约视角加以设计,不仅能起到监督各级政府权力“瘦身”的功效,而且可以使权力在不同层级政府间得到优化配置,使权力得到最有效的行使。政府权力的无效或低效行使意味着政府权力分量的“缩水”,分量“缩水”的政府权力不一定就是理想的权力姿态,因此,政府权力在“瘦身”的同时不能忽略“健体”,否则就会得不偿失。
  
  参考文献:
  [1]黄金辉,何凌举.权力任性的危害、表现及遏制[J].人民论坛,2015(8):10-13.
  [2]周耕妥.论政府权力扩张的形成原因[J].江西行政学院学报,1999(1):15-22.
  [3]赵永行.论公共权力异化及其对策[J].四川师范学院学报,1999(4):45-49.
  [4]程文浩.国家治理过程的“可视化”如何实现——权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J].人民论坛.学术前沿,2014(9):92-97.
  (图表详见杂志)
  
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