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自然资源国家所有权的宪法规制模式

放大字体 缩小字体 发布日期:2016-11-01 11:36 来源:中国法学 浏览次数:0
作者:王 旭
关键词:占有模式 规制模式 自然资源国家所有权
内容提要:对于自然资源,宪法上的“国家所有”不能简单认为是国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益,而首先应理解为国家必须在充分发挥市场的决定作用基础下,通过使用负责任的规制手段,包括以建立国家所有权防止垄断为核心的措施,以确保社会成员持续性共享自然资源。规制模式的核心在于:既要维护市场的公平性;同时也戒备与民争利的攫取型资源财政之生成,强调作为一种规制国家的负责性、公共性。最终共同维护公有制的主体地位,实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。

引言:自然资源权属争议背后的宪法问题
近几年来,我国一些自然资源权属纠纷的事件/案件颇为引人关注。例如:
案例一:2012年2月,四川彭州农民吴某在家附近地里挖出市值3000万的乌木,被镇政府确认宣布收归国有引发了行政诉讼[2]。
案例二:2012年6月《黑龙江省气候资源探测与保护条例》颁布,其中规定“气候资源属于国家所有”引发社会就“地方性法规能否宣布气候资源国家所有”的讨论与关注[3]。
虽然从法律角度探讨这些案例或事例的规范不尽相同,但规范的基础都涉及到对现行宪法第9条自然资源[4]所有权的理解,也可以说对宪法第9条的准确理解构成了解释下位法的基本准据,成为一项具体的合宪性解释要求。
本文不着眼于对具体个案的回答,而是试图提出并证明这样一个宪法学的一般性命题:我国宪法确立的以“国家占有”为核心的自然资源所有权模式应该通过解释技术发展为以“国家规制”为核心的财产权模式。这个模式既符合世界上多数国家宪法对自然资源进行规范的整体趋势,也可以得到宪法解释方法的证明。对于自然资源,宪法上的“国家所有”不能仅仅理解为国家通过占有自然资源而直接获取其中的利益,毋宁首先应理解为国家必须在充分发挥市场调节的基础下,通过使用负责任的规制手段,包括以建立国家所有权防止私人或行政垄断为核心的措施,以确保社会成员持续性共享自然资源,这来源于国家基于人民主权而产生的宪法保护义务。
这种宪法变迁的发生反映了一个更深刻的法哲学和政治哲学的问题:国家应该秉持怎样的“分配正义”(Distributive Justice)观念来对待自然资源的社会分配及财产私人所有的理论根据。对待自然资源,我们应该建立一种财产的公共性观念:它追求一种以自由而平等的社会成员资源共同收益和合理分享为内容的分配正义观,它既要通过规制手段抑制自发市场内生的“败德风险”(黑格尔语);同时也戒备可能与民争利的攫取型资源财政之生成,强调作为一种规制国家的负责性、公共性。最终共同维护公有制的主体地位,实现我国“基于平等之自由”的政治道德与宪法精神。
一、宪法上的占有模式及其困境
从世界范围看,各国宪法处理自然资源权利的问题有两种方式:一种是明确宣称某一主体取得所有权,“所有”本身有明确的占有主体,例如国家或个人,强调主体对自然资源利益的独占性、排他性,本文称之为“直接占有”模式;一种是没有在宪法层面明确所有权主体,但通过某些宪法条款的解释、适用规制自然资源的分配、使用和收益等,本文称之为“规制模式”,在这个模式下通过判例或其他宪法性文件(例如州宪法)设立国家所有权也是为了国家能有效防止私人过渡攫取自然资源,因此“国家所有”本身也成为规制的一种手段。本部分首先对直接占有模式进行描述并揭示其内在困境,同时为深入介绍作为基本趋势的规制模式进行理论铺垫。
(一)占有模式的宪法表现类型
从世界范围来看[5],占有模式有两种表现方式:
第一种是概括式,宪法文本直接设置“Nature Resource”章节名或条款名,并对其进行概括规定。例如阿拉伯联合酋长国宪法第23条:“每一个酋长国自然资源与财富应该属于这个酋长国的公共财产”。
第二种是列举式,宪法文本一般将土地资源与其他自然资源进行并列式规定,并可能更具体列举出重要的自然资源明确它们的宪法地位或其他相关内容,例如伊拉克宪法第111条:“石油和天然气属于伊拉克所有人民”。
(二)占有模式的问题
占有模式看似清楚地界定了权利归属,但存在相当多的问题:
首先是作为一种民法概念装置的“占有”本身的局限。直接宣示自然资源国家所有的宪法,本质上都是将民法上的占有权概念简单移植到宪法文本中的结果。根据萨维尼的见解,占有概念的事实基础在于“持有”(detention),意指“不仅本人在物理上能够自己支配此物,而且能够阻止其他人支配此物”[6],所以作为一项所有权权能的占有权也继承了这种事实状态的独占性和排他性[7],然而对于自然资源来说,这种以占有权能为特征的所有权模式则有其局限:
一方面在空间上表现为大量的自然资源并非有着物理实体的可占有形态,例如大气,流动的水资源,“对于主张自己有流动资源权的人,哪一点算作‘占有’存在不确定性”[8],在美国1934年关于天然气勘探者如何占有天然气的Hammonds案中法官就指出了这个困难:天然气抽离地表并且还泵回进行储存,类似于动物被放回野外后则可能被邻居抓住[9];另一方面也在时间上表现为自然资源始终存在着“开放性获得”(open access)的可能[10]:自然资源永远具有待开发性、未知性,从而在美国法上将自然资源的“所有”更多理解为“分配与规制”,而不是单纯的“占有”的问题,尤其是对新型资源与未知疆界的开发规制成为一个核心问题[11]。
其次,在宪法秩序上,直接宣示某一个主体独占自然资源,尤其是国家所有政府实际占有,容易造成与其他主体或要素的冲突与分裂。从历史上看,正如Ross所言19世纪欧洲移民与美洲原住民之间发生冲突的根源正是因为对土地的占有以及对这种占有理解的分歧[12]。20世纪以来很多国家修改宪法放弃占有模式的重要原因也在于平息由于国家所有带来的分裂与战争。苏丹、印尼、伊拉克等均是如此。以苏丹为例,政府与南方反政府武装“苏丹人民解放运动“(SPLM)冲突三大根源之一就在于以石油为代表的自然资源在国家与地方之间的争夺。南方力量指责政府独占对石油的开采与利用,2005年双方签订的具有宪法性质的全面停战协议决定搁置自然资源的所有权问题。
最后,从国家在宪法上的保护义务而言,即便基于人民主权所享有自然资源,但核心却是对自然资源的有效管理与规制,而不是单纯占有。如果将民法上的所有权概念简单移植到宪法中来,则会将民法所有权蕴含的经济理性和逐利冲动取代宪法上“国家所有”预设的责任、约束和国家保护义务。
二、规制模式:所有权的相对化与工具化
事实上,更多国家的宪法选择了一种迥异于直接占有的所有权模式,而采取一种动态的规制模式来处理自然资源的权利问题。这种模式的本质在于将自然资源的国家所有本身作为一种规制工具而存在:一方面,规制模式认为所有权不是绝对的,任何层次的所有权,都可以通过包括国家规制手段将其具体权能予以分解或限制;另一方面所有权本身成为规制的一种工具,尤其是建立自然资源的国家所有权是为了防止私人恣意侵夺自然资源。
(一)规制模式的具体内容:以美国法为代表
美国法上自然资源所有权规制的宪法手段体现在联邦政府包括联邦最高法院运用宪法条款在国家层面通过立法权或违宪审查权对各种自然资源进行有效的控制,尤其体现在国家通过控制或征收自然资源建立国家所有权实现对私人所有的规制。
独立战争后很长一段时间,受普通法传统的影响,对自然资源的规制权是属于人民和他们所在的各个州。美国联邦政府虽然通过一系列的转让以及和欧洲殖民者、印第安部落的谈判取得了大量的土地和自然资源所有权[13],然而,在19世纪绝大部分时候是州,而不是联邦政府实际控制着自然资源,20世纪初最高法院的判例仍然认为对自然资源行使治安权是州的权力,州法而不是联邦法律规制着自然资源。[14]基于自然资源在那个时候的丰富以及开发同时有利于增进联邦和州的利益,联邦也允许将自然资源当作财产权的一种形式由州的宪法和法律进行调整。然而20世纪以来,随着资源的紧张以及资源越来越严重的被滥用,联邦决定增强它对自然资源的规制权,它就转向了运用合众国宪法的条款,以司法审查作为核心工具来实现对自然资源的规制[15]。
1.所有权的相对化(1):财产权条款
联邦层面规制自然资源首先一个宪法条款就是第4条第3款第2项:“国会有权整理并制定关于属于合众国所有的土地或其他财产的必要法规和条例。本宪法所述一切,不得对合众国或某一州的任何权力要求作不利的解释”,该条通常被认为是联邦政府可以规制州甚至个人自然资源所有权的渊源[16]。支撑这样一个判断的经典案例是1976年的Kleppe案。在该案中原告Kelley Stephenson提出1971年美国国会通过一项法案《野生自由马群与驴群法案》,规定“基于保护物种与生态平衡的考虑,公地上野生马群与驴群不受捕获、伤害和残杀”并授权专门机构进行管理和保护的规定违反了宪法,因为联邦政府无权控制州内公地上的野生动物除非它们涉及州际贸易或毁坏了公地。[17]
联邦最高法院最终认为“在宽泛意义上,这个条款授予国会有权判断涉及到公用土地的必要性,授予国会的、施加在公用土地上权力是独占的。宪法给予国会对联邦财产的控制权就像各个州享有的治安权一样是不受明确限制的”[18]。从而有力推进了联邦政府对各州国家所有的自然资源的规制。
2.所有权的相对化(2):州际贸易条款
州享有的自然资源所有权同样通过宪法规制而被相对化,宪法第1条第8款规定国会有权规制州际贸易条款正发挥这样的功能。州之间涉及到水流、动物、矿物的贸易都要受到联邦的规制,联邦最高法院也发展出一套教义学标准来判断州立法是否干扰了州际贸易从而间接规制了州自然资源的使用、收益和处分:如果某州的立法出于保护资源的正当目的,但没有尽可能使用减少歧视的手段,从而给贸易带来明显不合理的负担,则是违反宪法的。在Sporhase案中,最高法院就推翻内布拉斯加州一项有关过于严格限制出口水资源的立法,虽然最高法院承认每一个州都有保护自己自然资源的正当诉求,但不能构成对外州使用者的歧视。[19]在Chemical Waste案中,最高法院同样根据这一原理推翻了亚拉巴马州一项关于向州外产生的废物收取处置费而对本州产生的废物免收处置费的立法,原因也在于这种资源政策是有歧视的[20]。
3. 建立国家所有权:征收条款
前面两个宪法条款的功能主要实现了自然资源所有权的相对化,通过各种规制手段限制、消解了所有权的绝对性,而征收条款则直接着眼于对私人所有权进行直接规制:通过国有化而实现对私人的控制。由于普通法规则的影响,很多自然资源即便存在于公地(public land)上也有可能视为私人资源,因此联邦或州还可以根据宪法修正案第5条征收条款通过征收或规制性征收(Regulatory Taking)来调整自然资源私人所有的性质和程度。
根据宪法的征收条款,政府基于公共利益征收私人财产必须给予公平补偿,“征收”最典型的形态是一种物理占有;规制性征收则是一种实际已构成征收、需要公平补偿的规制活动,霍姆斯大法官在1922年的涉及到政府对采矿权限制的Pennsylvania Coal案中提出“虽然财产可以被政府管制到一定程度,但这种规制如果走得太远则构成征收”[21],最高法院也发展出一套技术标准来衡量作为一种规制手段的征收需要满足的标准:(1)对于被规制对象的经济影响程度;(2)规制干预投资的预期收益的程度;(3)政府规制行为的特点。[22]
(二)对国家规制本身的宪法控制:公共信托原理
国家可以限制公民对于自然资源的私人所有权,甚至可以通过征收建立起自然资源的国家所有权,但为了防止这种规制活动的异化,它在美国法上必须接受通过普通法保留并通过违宪审查建立起来的“公共信托”原理的监督。
“公共信托原理”(Public Trust Doctrine)是对国家所有自然资源最重要的宪法控制。这一原理可以追溯到罗马法上对于海洋、空气等资源公共所有的理想,并通过英国普通法和衡平法的发展而形成[23]。在美国,基于独立战争所孕育的自由主义和人民主权,对于水流、矿产等资源,每一个人都是所有者,享有为了实现自己的日常需要而行使的绝对权力,直到根据宪法产生了政府,才基于对政府的信任而将自然资源托付给政府[24]。政府虽然享有所有权,但这种所有权本质上只是一种管辖权/代管权,是一种规制、提高和确保这些资源为每一个公民的利益而存在的权力。[25]。
这一原理在美国最主要表现是州政府对于水资源的所有权行使。在司法审查中法官一般从信托的目的、信托的范围以及受托人(州政府)的义务和权力三个基准来审查。[26]联邦最高法院确认这一原则的经典案例是Illinois案。该案中最高法院判决认为伊利诺伊州的一项法案Lake Front Act是违宪的。该法案规定将密西根湖的湖床所有权授予州中心铁路公司,该公司根据协议将利用湖床取得的收益按一定比例返回给州。后来该州废止了这项法案,铁路公司提出诉讼,联邦最高法院最终认为,州对该法案的废除是正确的,因为这项法案有违公共信托原理,不能将供州人民公共所有和使用的资源转让给私人主体除非能够证明这种转让可以增进资源本身的利益。[27]很多州的最高法院也在判例中肯定和援引了公共信托原理,例如加利福利亚州最高法院在1983年的莫诺湖案中就指出:州政府有权决定水权的分配,但做出这些决定的依据是它充分考虑了分配方案对公众信托利益的影响。如果某一个决定没有衡量和考虑公众信托用途,那么重新考虑该决定的理由就更加充分。不能因为仅考虑用水需要而改变取水权从而损害莫诺湖的环境因素。[28]
三、规制模式在中国宪法上的展开(1):依据与本质
(一)主流趋势的中国表达
本部分将表明,以体系解释为核心运用多种解释方法,宪法第9条确立的自然资源所有权规范的内在体系提出了一种基于中国语境和问题的规制模式。
体系化思考体现的是一种秩序思维,它意指“法规范并非彼此无关地平行并存,其间有各种脉络关联”[29],因此体系解释的正当性就在于“解释规范时也须考虑该规范之意义脉络,上下关系体系地位及其对该当规整的整个脉络之功能为何…并因此避免其彼此间的矛盾”[30]。从这样一种思路出发,第9条在宪法规范体系中绝不是孤零的存在,毋宁说对它的理解必须放置于其他条款乃至规范所拘束的整体环境之中,正是第9条与其他规范的相互拘束与限定,互相构成理解的前见,在这种“解释学循环”的思维结构中,第9条的功能意义才能得以完整呈现。
我们将第9条引述如下:
第1款:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
第2款:国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
从规范的结构来看,第1款对应的似乎是一种直接占有的模式,第2款则发挥了规制模式的功能,那么这两个条款究竟是一种怎样的逻辑关系,谁更处在规范调控与解释引导的地位,“直接占有”与“规制”之间如何融贯的成为一个整体,则需要进一步解释“直接占有”的目的以及“规制”的范围。于是,我们就需要从其他条款的规范内涵确定的意义脉络中来确定以上问题。
(二)公有制条款:确立规制模式的依据
1.“国家所有”的规范领域:“具有战略意义的生产资料”
根据通说,第9条自然资源条款属于“基本经济制度”的规范整体范畴中,因此它首先受到基本经济制度尤其是第6条公有制条款的规范拘束,这是理解该条的起点与关键。根据82宪法修改者的宪法原意:第9条的规定是社会主义经济制度的重要组成部分,从本质上看确立国家和集体所有自然资源是为了“保证劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进,保证个体经济为社会主义服务,保证整个国民经济的发展符合劳动人民的整体利益和长远利益的决定性条件[31]”。
实际上从制宪者的原初意图中我们可以提炼出第1款确定国家所有自然资源的规范领域:对于国家发展具有战略意义的、作为生产资料使用的自然资源应该属于国家所有。立法者进一步可以根据“整体利益”和“长远利益”两个解释基准对“战略意义”进行立法裁量而享有一定的政策形成空间[32]。
因此,所有制针对的生产资料对象决定了之所以将七项资源纳入国家或集体所有,就在于它们都不是一般的自然资源,而是对国民经济发展具有重要作用和战略意义的生产资料,国家所有的必须是具有战略意义的生产资料属性,而非生活资料的自然资源;同样如果从这样一个解释基准出发,那么法条中的“等”显然是一种例举,而不是穷尽式的列举,因为社会的发展与开放性决定了宪法规范的开放性和立法的裁量性,这种裁量体现两个方面:
第一,某些重要的自然资源就算没有列举于宪法,也可以通过前述两个标准进行立法政策考量而归于国有。例如物权法第46条“矿藏、水流、海域属于国家所有”中规定“海域”属于国家所有,正是准确把握这一立法政策进行立法裁量的生动范例。“海域”包括中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土,显然它不同于水法中“水资源”仅包括的液态地表水和地下水,也没有被宪法第9条所列举。但今天来看,对于正走出陆地局限而走向海洋时代、要建设“海洋强国”的中国,海域资源无论在地缘政治意义上还是在国家发展意义上都扮演着越来越重要的角色。[33]
第二,某些不具有整体利益和长远利益特征的自然资源也可以经由立法裁量不归于国家所有和集体所有,而允许私人所有,例如森林法第3条规定“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地,个人所有的林木和使用的林地,由县级以上地方人民政府登记造册,发放证书,确认所有权或者使用权。”中就明确个人可以所有“林木”(包括树木和竹子)[34],物权法第49条规定“法律规定的野生动植物属于国家所有”也是考虑到野生植物数量种类繁多,用途价值不一,笼统归为国家所有既不现实,也无必要[35],很显然这种立法裁量思路也是从“整体性和长远性标准”出发进行的判断。
因此,国家所有自然资源是一个开放的、具有法政策形成空间的结构,它并非意味着所有的自然资源都必须国家专属或集体所有,也不意味着只有仅仅列举的几种资源属于国家所有。接下来,一个更为关键的问题就是,这种“国家所有”究竟意味着什么,是不是和物权法确立的国家所有权一样,是一种国家以民事主体活动、追求权利人意志与利益(意思表示)的工具?如果不是,它的理据又在什么地方?
2. “国家所有”的规范本质:反对剥削与“所有”本身作为规制而存在
要透彻理解这种“国家所有”仍然需要我们回到所有制规定上来。公有制条款规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则”。在这个条款背后一个基本的思想立场就是来自于马克思对于公有制与反对剥削的思考。
继承了卢梭对于私有制的思考,马克思认为消灭剥削是无产阶级的使命,而剥削存在根源在于资本家无偿占有工人生产的部分产品,使得工人被剥夺了占有物质生产资源的权利从而必须把自己的劳动力出卖给资本家,而资本家垄断了所有这些资源。资本家的占有是由于对于外部物质的不公平的分配权。[36]
因此,从理想状态上说,公有制的本质就是确保物质生产资料必须在劳动者手中——而当全体人民都是“劳动者”的时候说明这个社会已经消除了剥削——因为没有人(包括代表少数人的政府)可以凭借自己的财富而不劳而获。而自然资源国家所有权作为实现和巩固公有制的一种法律工具,它将“全体人民”在法律上拟制为“国家”这个人格,要求将一部分自然资源由这个人格通过整体的所有来保证全民的共享,并由民主立法程序来决定对自然资源的处分,防止任何人的独占和垄断,从而限制了剥削产生的可能。
因此,宪法通过设立自然资源国家所有权规针对的就是防止自然资源过度非全民化。公有制并不反对私人所有权,马克思也承认私人所有权的历史合理性与必然性,如前所引《资本论》,公有制反对的是私人所有权强大到可以产生剥削——一个人所有的财产丰富到可以不劳动,而另一个人的财产羸弱到必须出卖自己的劳动才能生存。对于自然资源来说,如果不建立自然资源的国家所有制度,必然造成社会剥削的存在,表现在三个方面:
(1)从一种历史哲学的叙事来看,按照从卢梭到马克思的社会批判理论,自然资源私人所有是剥削的真正根源[37]。占有自然资源并宣称私人所有正是人类结束“自然状态”的标志,自然资源从共有物变为财产(property)也意味着人类社会最重要的生产资料开始向个体集中,这意味着有人可以凭借作为生产要素的自然资源,而不是劳动力来获取收益,剥削也就随之产生。
(2)在当代社会,自然资源对于国家的经济发展与经济安全具有关键的战略意义和地位。今天西方社会普遍认为可再生能源和互联网技术构成了世界新经济五大系统的核心与关键,诸多国家低碳经济发展模式的建立意味着以化石能源为基础的第二次工业革命向以可再生能源为基础的第三次工业革命的转型已经开始。国家经济竞争与经济安全可以说已经系于可再生能源的开发及其能源共享网络的建立[38]。因此,放弃国家所有自然资源、过度私有只能由于资源的昂贵和稀有而不断增强占有者富可敌国的剥削能力,增强少数人控制国家经济安全的能力,最终损害社会能源共享网络的建立,加剧社会大多数人的被剥削程度。
(3)与一般物品不同,自然资源本质上就具有不能被独占的公共属性,属于公共物品,具有让所有人受益和分享的正外部性。过度私有难以遏制过度开发、攫取的欲望从而造成少数占有者消耗公共物质与生活环境,多数人的自我发展能力与高生活质量被少数人所剥夺。正因如此,结合宪法第26条:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”就能更加清楚证明这种规制功能的国家义务。
所以,宪法上的国家所有权本质上是一种国家责任,按照耶利内克的说法,国家作为法人可以享有公法权利,但这种公法权利本身是一种限制和义务,他以国家机关的职权为例说明,这种职权与民法上的权利是不同的,它只能为公共利益而行使,也不得抛弃、让渡和随意改变内容。[39]国家所有自然资源正是这样一种职权性的存在。
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