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生态文明建设评价考核中党政同责的体现

中国学术期刊网【法学理论论文】 编辑:天问 中国环境管理 2016-06-07
生态文明建设评价考核中党政同责的体现论文作者:常纪文,原文发表在《中国环境管理杂志》,经中国学术期刊网小编精心整理,仅供您参考。

关键词: 生态文明建设 党政同责论文 评价考核 党委 政府
摘要: 党政同责是生态文明建设的关键落实手段。评价考核适用于哪些党政机关,如何针对党政机关区别设计评价考核指标,评价考核的结果如何运用等,是落实生态文明党政同责的也是相当重要的内容。中共中央和国务院联合发布生态文明建设党政同责评价考核办法,十八届三中全会文件等党的文件和《环境保护法》等国家法律成为实行党政同责的依据。在角色定位方面,党政同责作为一个保障手段比较稳妥;在指导思想方面,明确党政系统对生态文明建设的主导作用,强化党政领导干部的生态文明责任意识,健全党政领导干部的追责体制和机制;在考核对象方面,把党政系统以及相关领导作为考核对象予以明确;在评价考核指标方面,要区别设计党政两个系统的考核指标体系;在评价考核原则方面,坚持党统领生态文明建设和党政考核并重的原则。地方党政系统的评价考核应分为年度、中期和离任评价考核,评价考核结果要能引起党委特别是组织和纪检监察机关的重视。既应对成绩突出的地区和领导干部给予表彰奖励,也要建立生态补偿、区域限批等损害责任追究制度,健全党政领导干部任内考核责任制和终身责任制。

引言
生态文明体制改革目前已基本告一段落,正进入生态文明关键领域的改革试点和常规措施的全面落实阶段。中国的经验证明,评价考核是国家政策落地的有力手段。在评价考核中,实行公共事项的党政同责,实践证明尤其有用。为此,中央有必要组织力量起草生态文明建设的评价考核办法。除了评价考核指标体系的核心内容外,评价考核适用于哪些主体,针对不同评价考核对象设计哪些不同的评价考核指标,评价考核的结果如何运用等,也是相当重要的内容。

1 生态文明建设评价考核实行党政同责的依据

1.1 党和国家的指导文件

1.1.1 综合性文件
生态文明建设的评价考核,尤其是实行党政同责的评价考核,是在党的十八大之后开始设计、推行的。党的十八大报告指出,加强环境监管,健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。这一阐述为今后五年乃至更长时间的生态环境保护改革奠定了工作基调。

此后,党的十八届三中、四中和五中全会文件,都或多或少地涉及生态文明建设评价考核或者责任追究的问题。党的十八届三中全会决定指出,对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。十八届三中全会决定是党的全面改革纲领性文件,对于评价考核的差别化、评价方法、考核对象以及责任形式做出了基本规定。

党的十八届四中全会决定把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系,是一个中国特色社会主义法治理论的重大创新。全会决定指出,用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,强化生产者环境保护的法律责任,大幅度提高违法成本;建立、健全自然资源产权法律制度,完善国土空间开发保护方面的法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等方面的法律法规,促进生态文明建设;依法强化损害生态环境等重点问题治理。从该规定来看,中共中央和国务院联合发布对地方党委和政府开展生态文明建设评价考核尤其是党政同责的“联合法规”,是在中国法治体系的创新格局内开展工作的。

党的十八届五中全会讨论了“十三五”规划的建议,全会决定指出,以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》指出,根据当前资源环境面临的严峻形势,在继续实行能源消费总量和消耗强度双控的基础上,水资源和建设用地也要实施总量和强度双控,作为约束性指标,建立目标责任制,合理分解落实。目标责任制的建立、差异化考核模式的采取,双控手段、空间规划、用途管制等考核指标的明确,为生态文明建设评价考核尤其是党政同责的“联合法规”出台,奠定了技术基础。

1.1.2 专门性文件
党的十八届三中全会以来,中共中央和国务院联合发布了一些生态文明建设和改革的文件。这些文件,也涉及生态文明建设的评价考核问题。

2015 年4 月,中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,对评价考核体系的建立和责任追究做出了基本的要求。意见指出:①全面落实主体功能区规划,健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效评价考核体系。②按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则,加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管,严格土地用途管制,推广应用节地技术和模式。③健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系,大幅增加考核权重,强化指标约束,不唯经济增长论英雄。完善政绩考核办法,根据区域主体功能定位,实行差别化的考核制度。对限制开发区域、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县,取消地区生产总值考核;对农产品主产区和重点生态功能区,分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价;对禁止开发的重点生态功能区,重点评价其自然文化资源的原真性、完整性。根据评价考核结果,对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。④完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制,完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究,对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案,实行终身追责,不得转任重要职务或提拔使用,已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的,要及时诫勉谈话;对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的,要严肃追究有关人员的领导责任;对履职不力、监管不严、失职渎职的,要依纪依法追究有关人员的监管责任。

在《关于加快推进生态文明建设的意见》的指导下,中共中央、国务院于2015 年9 月出台《生态文明体制改革整体方案》,针对一些关键领域和措施部署改革的措施,如研究制定可操作、可视化的绿色发展指标体系;制定生态文明建设目标评价考核办法,把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展综合评价体系;根据不同区域主体功能定位,实行差异化绩效评价考核。

1.1.3 评述
以上综合性和专门性文件,按照《党内法规制定条例》的规定,无论是从名称还是通过程序来看,均不属于党内法规,不具备强制性的依据效果。尽管如此,由于它们属于层级很高的指导性文件,是党和国家意志的体现,应当在其他党内法规和国家法律法规中得以落实。

上述文件,对于生态文明建设评价考核主要政策性文件的起草,依据《党内法规制定条例》第7 条规定的“制定党内法规应当遵循下列原则:……贯彻党的理论、路线、方针和政策”,均有重要的指导作用。中共中央和国务院,甚至中共中央办公厅、国务院办公厅完全可以以其为政策依据,出台生态文明建设评价考核办法。

1.2 党的法规和国家法律法规

1.2.1 综合性法律法规
(1)综合性中共中央党内法规和国务院行政法规性文件相结合的“联合法规”

从明确的法律依据上看,2015 年7 月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,并发出通知,要求各地区、各部门遵照执行。该办法规定实行生态环境损害责任终身追究制,对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的,责任人不论是否已调离、提拔或者退休,都必须严格追责。该办法同时首次明确了25 种党政领导干部生态损害追责情形。但是这一文件仅适用于在环境资源保护方面失职的党政领导干部,对于前面的评价考核环节,即评估生态环境质量、自然资源总量等是否受到破坏、质量等级是否降低、投入是否到位等,尚不能作为直接的依据。对于环境和自然资源保护不利的地方政府和部门,由于其不属于个人,如何追究其责任,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》,也不能作为依据。

(2)综合性法律依据

2014 年修订的《中华人民共和国环境保护法》第2条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”该概念基本涵盖了所有的环境因素和自然资源。在此基础上,该法第6 条第2 款规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第26 条规定:“国家实行环境保护目标责任制和评价考核制度。

县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的评价考核内容,作为对其评价考核的重要依据。评价考核结果应当向社会公开。”这说明,对地方各级人民政府进行包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等在内的生态文明建设考核,是有法律依据的。但是,这一依据仅属于国家法律层面的对政府评价考核的依据,不适用于对地方党委和地方党委领导的评价考核。

1.2.2 专门性法律法规
在现行环境污染立法方面,《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》均有关于地方各级人民政府对本行政区域水和大气环境质量负责的规定。在自然资源保护立法方面,《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源保护法》、《中华人民共和国草原法》都缺乏地方各级人民政府对本行政区域水和大气环境质量负责的规定,因此更谈不上设立对地方人民政府评价考核的规定了。

基于上述缺憾和评价考核的必要性,党的十八届三中全会以后,国务院出台了《大气污染防治行动计划》的评价考核办法和《水污染防治行动计划》,对大气和水环境保护规定了责任部门和评价考核的后果。例如,前者规定,评价考核结果报中组部;后者规定,监察机关可以参与评价考核和责任追究等。如《水污染防治行动计划》第32条规定:“严格目标任务考核。国务院与各省(区、市)人民政府签订水污染防治目标责任书,分解落实目标任务,切实落实‘一岗双责’。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核,考核结果向社会公布,并作为对领导班子和领导干部综合评价考核的重要依据(环境保护部牵头,中央组织部参与)。”“对未通过年度考核的,要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人,提出整改意见,予以督促;对有关地区和企业实施建设项目环评限批。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对水环境污染事件的,以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的,要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策,导致水环境质量恶化,造成严重后果的领导干部,要记录在案,视情节轻重,给予组织处理或党纪政纪处分,已经离任的也要终身追究责任(环境保护部牵头,监察部参与)”。这些已经实施的规范,都可以作为对地方政府大气和水污染防治考核工作的依据。

1.2.3 评述
总的来说,在中央的党内法规层面,目前缺乏对地方党委和政府评价考核及奖惩的直接的依据。在国家的法律法规层面,《中华人民共和国环境保护法》可以作为对地方人民政府生态文明建设评价考核的综合依据,《大气污染防治行动计划》评价考核办法和《水污染防治行动计划》可以作为对地方人民政府评价考核的专门依据,但不能作为对地方党委评价考核的依据。这些缺憾,前文已述,可以通过党的十八大文件,党的十八届三中全会决定、四中全会决定和五中全会决定,予以弥补。也就是说,无论从法律来看,还是从党内的重要指导性文件来看,都有制定集生态文明建设评价考核的党内法规和国家行政法规性文件于一体的“联合法规”的依据。

不过,制定生态文明建设评价考核的“联合法规”必须强化与国家法律法规,特别是现行的其他党内法规和“联合法规”相衔接,如与2015 年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》衔接。在操作中,先按照生态文明建设评价考核“联合法规”对省级及以下行政区域的党委和政府进行评价考核;对于应当追究党政领导干部责任的情形,再按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定的条件、情形、程序、形式,由特定机关开展责任追究。

2 生态文明建设评价考核的党政同责如何体现

2.1 党政同责在文件中的角色定位
在角色定位方面,党政同责在生态文明建设评价考核党政同责办法中,作为一个保障手段来对待比较稳妥。

党政同责的内容包括以下两个部分:

(1)党组织和政府对生态文明建设基于各自的分工不同,分别有领导和部署的职责。各自的职责要分解到有关党政部门及其负责人,实现责任到岗。在本部分内容中,要区别设计党委和政府的职责评价考核指标体系。

(2)对于生态文明建设评价考核不合格的地方、部门,要对负有责任的党政部门和党政领导干部进行精准追责。因此,文件中在评价考核后,专门设立一个部分来规定奖励和责任追究的实体性和程序性内容。

2.2 党政同责在文件中的体现形式
关于党政同责在文件中的体现形式,必须有一个合理的统筹。建议:

(1)在指导思想方面,明确党组织和政府(部门)对生态文明建设的主导作用,强化党政领导干部的生态文明责任意识,健全党政领导干部的追责体制和机制。

(2)在评价考核对象方面,把党组织和政府(部门)以及地方和部门的主要党政领导都作为评价考核对象予以明确。其中,对于一些部门,还要明确其内设部门的责任。

(3)在评价考核指标方面,要分开设立党组织、政府(部门)的评价考核指标体系。其中对党组织的评价考核指标既应包括考核党组织会议的研究部署和推动工作,还应评价考核党组织成员的角色,如评价考核党委常委组织部长的人事配备合理性问题,评价考核党委常委、政法委书记在执法、司法落实方面的业绩,评价考核党委常委、纪委书记的案件受理和责任追究业绩。

(4)在评价考核原则方面,应当坚持以下原则:一是党统领建设的原则,即地方各级党委对本行政区域的生态文明建设负有总的部署和领导责任;在党委的领导下,地方各级人民政府对本行政区域生态文明建设的落实负有全面责任。二是党政评价考核并重的原则,即评价考核指标体系的设计及奖惩制度和机制的设计必须要并重。当然,并重并不必然意味着评价考核指标的篇幅一样。党委的评价考核篇幅要小一些,责任要宏观一些。

常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所, 北京 100010
作者简介:常纪文(1971-),男,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员,中国社会科学院法学研究所教授,湖南大学法学院博士生导师。研究方向为环境政策与法律。
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