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美国与中国公共部门绩效评估研究的异同

放大字体 缩小字体 发布日期:2016-06-04 07:49 来源:科研管理 浏览次数:0
基于《公共管理评论》与《中国行政管理》2002-2007年数据
【关键词】政府部门绩效评估研究论文;比较;《公共管理评论》(PAR);《中国行政管理》(CPA)
【摘要】目前我国学界对政府绩效评估研究有诸多批评,但这些批评很少建立在与某个标杆的对比基础上,缺乏足够的说服力。针对这种情况,论文通过对美、中两国公共管理研究的最顶尖刊物《公共管理评论》和《中国行政管理》2002-2007年间所刊载的所有绩效评估的论文进行编码、分类、统计比较,我们发现我国的研究在研究内容上主要还处于廓清基本理论阶段;在研究方法上,理论研究中的思辨研究方法运用过多;在研究阶段上,1-3阶段的研究多,而第4-6阶段的研究过少;在研究质量上,我国“豆腐块”式的“伪研究”过多;在研究主体上,我国还可以扩大高校的研究主体。对此,我们建议要做到研究内容的“跨越式发展”、研究方法的“百法齐放,百家争鸣”、研究阶段的“跳岛”式发展、研究质量控制上杜绝“伪研究”和研究主体上促进高校更大的参与。

尚虎平 科研管理 2009-3

Abstract: Comparing the public sector performance evaluation studies in Public Administration Review and Chinese Public Administration by the way to analyzing the papers in the varied journals, we could find that there exists an very great distance between the studies in USA and in China. The Chinese studies now are working on clarifying the basic theories in the research topic, which only belongs to the beginning stage of performance evaluation research. In addition, only the theoretical methods were mainly used, but the empirical ones were almost totally neglected. We suggest to deepen the research topic and try to use more empirical research methods.
Key words: public sector performance evaluation; comparison; Public Administration Review (PAR); Chinese Public Administration (CPA)
1引言
在美国,公共部门绩效评估的理论研究开始于第二次世界大战前后。克莱伦斯﹒雷德和赫伯特·西蒙所著的《市政工作衡量:行政管理评估标准的调查》一书的出版,标志着公共部门绩效评估研究的开始。20世纪70年代,随着新公共管理运动的兴起,[转载自中国学术期刊网 http://www.qikanc.com,请保留此标记。]公共部门绩效评估理论在政府管理中得到重新重视和推广,并逐渐盛行起来。到20世纪90年代,公共部门绩效评估理论得到了较全面的发展,目前仍然处于深化的过程中。
鉴于政府绩效评估在国外的巨大成功,我国在近年来加大了对公共部门绩效评估的引进和推广,在此过程中,我国学术界理所当然地走在了前头,承担起为我国公共部门实践绩效评估提供理论支持的重任。这使得近年来公共部门绩效评估很快成为了我国公共管理研究的重点和热点。据不完全统计,仅2003年以来以“政府绩效评估”为主题的国际或全国性的学术研讨会就有10多次,其中,2007年一年就举行过国际国内研讨会4次。笔者通过中国期刊网检索发现,2007年一年中我国冠以“政府绩效评估”的各类研究成果有561条,刊载这些研究成果的杂志中,既有《政治学研究》、《中国行政管理》、《国家行政学院学报》这些传统上以研究政府为主题的杂志,也有《管理世界》、《经济管理》、《经济研究》等经济类刊物,还有《科学学研究》、《中国软科学》、《控制与决策》等管理科学类的杂志,特别值得一提的是,《中国基础科学》、《中国工程科学》、《电子学报》等许多自然科学类杂志也刊登了一批政府绩效评估类的研究成果,这充分表现了近年来我国政府绩效评估研究的热度和范围的广度。
在欣喜我国公共部门绩效评估研究发展如此迅速的同时,我们也不得不正视近年来我国政府绩效评估研究中存在的各种问题。陈振明(2003)认为,长期以来,我国对绩效评估缺乏全面、系统的理论研究。[1]吴乐珍(2006)指出,现有的研究大多还停留在对西方国家政府绩效评估的理念与方法体系的引进和介绍以及对我国政府绩效评估现状的探讨上,而对政府绩效评估的基本概念、作用机理、操作原则、实施步骤等都还没有形成共识。[2]谢凌,吴绍琪(2007)发现,我国政府绩效评估理论研究居多,个案研究较少。[3]彭国甫、盛名科(2006;2007)在他们所主持的国家自然科学基金项目阶段性成果中指出,我国政府绩效评估研究人员构成上,以高校教师为主体,而作为研究对象的政府部门参与较少,这必然限制了理论探究的视野和深度;尽管研究成果与研究者的数量都比以往有大幅增加,但研究还待深入,研究状况参差不齐,普遍认同的研究范式与体系尚待形成;重规范研究轻实证研究;对特定政府层级、特定政府部门、特定政府项目的管理绩效评估的研究成果如凤毛麟角。[4][5]尚虎平(2007;2008a;2008b;2008c)认为,目前我国地方政府绩效评估研究普遍没有能够将我国政府绩效评估与国家其他领域内的制度变迁结合起来研究,存在彼此割裂现象[6][7][8][9]。蔡立辉(2007)则认为,我国政府绩效评估研究本土化不够,研究不能与体制改革研究结合进行。[10]
面对这些问题,每个公共部门绩效评估研究者都应该具有“闻过则喜”的愉快心情。当然,每个研究者也应该理性的思考这些批评的“合理内核”,以便于更深入地推动我国公共部门绩效评估研究。在笔者看来,这些批评性意见,似乎都有道理,但细究起来,似乎又都没有足够的论据:究竟这些缺陷是我国独有的,还是国际性难题,仅仅凭借这些已有的研究尚不能得出令人信服的结论。有比较才有鉴别,笔者以为,要厘清我国公共部门绩效评估研究的成就与不足,还需要将我国已有的研究成果与国外的研究成果进行对比,才能发现该领域我国科学研究的不足。公共部门绩效评估研究开展最早、研究最为系统、成果最为丰富的美国,无疑是我们进行比较的一个有效标杆。本文正是基于这种判断,选取了美、中两国公共管理研究的最顶尖刊物《公共管理评论》和《中国行政管理》2002-2007年间所刊载的所有政府绩效评估的论文进行编码、分类、统计比较,在找到《中国行政管理》刊文较之《公共管理评论》刊文的相异和差距的基础上,推论出我国政府绩效评估整体研究较之与美国的差距,并在此基础上找到缩小差距,甚至超越美国的可行办法。
2 研究方法

美国政府绩效评估研究成果

图1 技术路线

美国对公共部门绩效评估的研究浩如烟海,我国的研究也有颇多积累,对两者进行研究不能泛泛而谈。想要得到具有较高可信度的研究结果,需要进行合理的研究设计。笔者采取了对两国高端研究进行比较的思路,选取了美国公共管理学会会刊《公共管理评论》(Public Administration Review, PAR,后文简称PAR)和中国行政管理学会会刊《中国行政管理》(CPA,后文简称CPA)中2002-2007年所刊登的主题为“绩效评估”的论文进行统计分析,在对比这两本杂志刊文差距的基础上推论出两国政府绩效评估研究的区别和差距,具体技术路线如图1。之所以选择这两个刊物作为比较,是因为“政治科学家和公共行政学者都认为PAR是最重要的公共行政期刊(Giles&Wright,1985)”[①], CPA则是我国管理类核心期刊排名第一、政治学类核心期刊排名第三的、我国最重要的公共管理专业刊物;同时,它们都是本国公共管理全国性专业学会的会刊,它们所刊载的论文基本上都代表了各自国家同领域最前沿、最权威的研究。[②]

2.1 研究论文(文献)选取
由于PAR和CPA中所刊载的论文涉及公共管理的各个领域,而我们的研究对象仅仅是所有论文中与公共部门绩效评估相关的那些文献。对此,本研究采取了下列方法进行文献抽选:
在PAR论文的选取上,我们首先选取了国际著名期刊库ProQuest数据库,然后从该数据库中检索到2002-2007年所有的PAR杂志,在此基础上先后输入“performance evaluation”、“performance appraisal”、“performance assessment”[③]、进行主题搜索,在此基础上将重复论文剔除。之所以在这些词语之前没有加上“public”、“public sector”、“government”等表示公共管理领域的词汇,是因为已经考虑到PAR本身属于公共管理类专业杂志(对CPA论文的检索也照此逻辑进行)。笔者最后一共搜索到99篇文献,并对其进行了编码。需要说明的是,这些文献并非全部是严格意义上的科研论文,其中4篇书评和1篇会议论文综述,但细究起来,这些文献也有很强的理论研究意义,因此笔者也将其纳入了总体研究范围。
在CPA的论文选取上,笔者利用中国期刊网(CNKI)的“高级检索”功能,在第一行第一栏选择“主题”,在第二栏输入“绩效评估”;在第二行第一栏选择“并且”,第二栏选择“刊名”,第三栏输入“中国行政管理”;时间选择从2002到2007;“更新”选择“全部数据”;“范围”选择“全部期刊”;“匹配”选择“模糊”。比较巧合的是,这样检索共得到100篇文献,与PAR相当。当然这些文献也包括了书评、会议简讯、会议综述等,其中还有10篇文献没有作者。为了与PAR进行有效比较,笔者没有剔除这些文献。
2.2 比较项目的确定
本研究进行比较的初衷在于发现我国高端公共部门绩效评估研究与美国[④]同级别研究的区别和差距,鉴于此,比较项目就必须围绕公共部门绩效评估研究的基本内容来进行设计。正是基于这种思路,本研究选取了研究内容、研究方法、研究阶段、论文所占版面、论文作者情况5个方面进行比较。笔者原计划对研究所受基金的支持情况也进行比较,但检索到的所有PAR文献均没有注明是否受资助。
(1)研究内容比较。本研究按照美国著名学者T H Poister在Measuring Performance in Public and Nonprofit Organizations一书中对公共部门绩效评估内容的划分[11],同时结合我国著名学者卓越在《政府绩效管理导论》的相关内容[12],确定了以绩效评估流程为主线的内容作为比较项目,包括基本理论、评估要素、指标设计、评估标准、绩效预算、评估实施、绩效审计、评估结果应用、绩效结果相关性、评估案例、电子政府绩效评估、其他等12项内容,“其他”并非意味着这些文献完全跟绩效评估不相关,而是指这些文献的研究主题不在前面所列的11项内容中,或者是前面11个内容的综合研究,也有个别文献尽管涉及“绩效评估”,但实际上绩效评估属于其他研究的副产品(by-product)。
(2)研究方法比较。笔者按照李怀祖教授的名著《管理研究方法论》中的分类[13],同时结合艾尔﹒巴比(Earl Babbie)在《社会研究方法》中的分类原则[14],将其分为理论和实证研究。理论研究包括思辨和规范研究,实证研究包括案例、实验、非实验和实地研究。这些研究方法的区别见表1。
表1 研究方法分类[⑤]
研究方法
属性描述

理论研究
★理论研究是通过演绎的思维方式,以现有的法则、理论、公式为基础演绎逻辑推演出新的知识,是以逻辑推理为特征,回答“应该是什么”的问题。
◎思辨研究是以直觉判断和个人能力为特征的方法来获取新知识的过程,它在研究过程中以本体和情境交融来追求艺术,其研究对象不仅包括客观环境因素,而且还包括个人价值观和偏好以及人际社会关系,其研究对象无法直接观察又不能重复出现,受情境因素影响比较大,具有不确定性。也就是说,思辨研究是根据个人的经验和知识,以现有的理论为基础,但推理缺乏严密性,目的是为了证明自己的观点。
◎规范研究在具体研究过程中以对本体和情境分离做必要的假设来追求理论体系的科学性。也就是说,规范研究是从假设出发,以现有的理论为基础,遵循严密的逻辑推理体系,目的是为了得出新知识。

实证研究
★实证研究是通过归纳的思维方式,以观察事实和归纳逻辑为基础,透过现象的描述和解释概括出理论命题,最后再通过实际案例进行验证,以问题为导向,回答“就是什么”的问题。
◎案例研究是通过运用理论和方法技术对一个案例的具体详实分析研究,来证明自己的观点和诊断问题。
◎实验研究是为了证明某种假设,在一定的实验环境下,通过控制和设计实验对象的行为,改变自变量以观测因变量变化趋势的一种研究方法,也包括系统设计。
◎非实验研究是指无法控制实验对象的行为,包括调查研究、历史数据分析等。
◎实地研究是让研究对象处于自然状态下,通过观察来取得数据,有助于弄清研究对象与其所处环境的关系,回答“就是什么”的问题。

(3)研究阶段比较。对研究阶段的划分,本研究参照詹姆斯·L·帕里和肯尼斯·L·克拉默(James. L. Perry & Kenneth. L. Kraemer)在Research Methodology in the Public Administration Review 1975-1984( 《公共管理评论》<1975-1984>中的研究方法)一文中所作的分类[15],将研究阶段分为问题描述、变量识别、确定变量间关系、建立变量间因果关系、为政策形成而控制、评估替代性政策或项目。对这些阶段的具体阐释见表2。
表2 研究阶段分类
研究阶段
研究目的

(1)问题描述
界定我们在寻找什么及它在何种程度上构成一个社会问题。

(2)变量识别
识别可能与问题相关的变量,描述变量之间的可能关系。

(3)确定变量间关系
确定预测所需的相关变量群,并分析其关系模式。

(4)建立变量间因果关系
确定哪些因素对促进或已知问题是至关重要的。

(5)为政策形成而控制
将理论问题的解决与可控制因素之间进行对应。

(6)评估替代性政策或项目
在大范围应用政策和项目之前或之后,评估其预期的结果和意料之外的后果,并确定这种项目在整个问题的解决中的有效性。

(4)论文所占版面比较。之所以把论文所占版面也作为比较的内容,是考虑到社会科学类的科学研究解决问题的广度和深度,都有赖于对所考察案例、所观察对象、实验对象等的充分把握。只有在充分掌握研究对象的各种数据、资料、信息之后,才能进行深入分析、计算、推论等,所有这一切最终都依赖于文字资料的表述。一般来说,书面文字、图、表越丰富,研究也会越深入,解决问题的广度和深度也都越高。可以说,一般情况下,研究的深度与论文的版面成正比,尤其是匿名同行评审的高端专业杂志更是如此。
(5)论文作者情况比较。把论文作者情况作为比较项目,笔者的意图在于了解美国(国际)的政府绩效评估研究是由哪些人、那些组织来进行的,它跟我国的情况有什么不同。在作者来源上并无好坏与差距之说,政府人员可以出高端研究成果,高校教师也可以,其他部门的研究人员、实践者也可以做出高水平的研究成果。
2.3 比较原则的确立
此处所说的比较原则,实际上是数据统计比较的原则,也就是说究竟采取描述统计比较还是推断统计比较。任何研究所采用研究方法的原则在于实现研究目标,解决现实问题,这些研究方法的原则本身并无优劣之别。本研究搜集了2002-2007年美国与中国两本有代表性的杂志中的所有公共部门绩效评估的文献,意图是从文献对比中找到这两本高端杂志中所刊载研究成果的5个特征的区别,实际上属于one-to-one式的比较,即对具体数字的描述统计比较。研究的结论来源于描述统计的比较分析。进一步的推论,是基于对两本杂志都是本国本领域的高端权威杂志的判断,认为这两本杂志可以代表各国的研究现状,这实际上属于推论,不能算做推断统计型的研究,因此本文实际上不涉及推断统计,比较的过程中并不需要遵循基于推断统计的一套原则。
3. 数据分析与比较
研究内容、研究方法、研究阶段、论文所占版面、论文作者情况等的具体数据见表3、4、5、6、7。从这些数据和图表中我们可以看出《公共管理评论》和《中国行政管理》所刊载研究成果的不同点。
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