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准经营性基础设施PPP项目补偿机制设计与实施

中国学术期刊网【财政税收论文】 编辑:天问 地方财政研究 2016-05-20准经营性基础设施PPP项目补偿机制设计与实施论文作者:严华东 丰景春 薛松 李欣蓬,原文发表在《地方财政研究杂志》,经中国学术期刊网小编精心整理,仅供您参考。

关键词:PPP项目论文 准经营性 基础设施 补偿机制
内容提要:PPP模式已经成为公共供给的主要工具之一,PPP项目的补偿问题是PPP模式可持续应用的重要问题之一。论文对准经营性基础设施PPP项目进行了经济学解释,并详细分析了目前PPP项目补偿实践中存在的问题,进而从PPP项目补偿主客体、补偿的目标定位、补偿的基本原则、补偿机制的实施等方面提出补偿机制的实施框架,具有一定的理论和实践意义。

来源:地方财政研究2016年4期
严华东、丰景、薛松、李欣蓬/河海大学

一、引言

中国正处于高速的城镇化进程中,2011年全国的城镇人口已经超过农村人口,比例达到了51.27%,预计到2020年将达到60%以上[1]。随着中国城镇化发展,中国成为全球最大的基建市场。我国民间资本存量巨大,但投资渠道较为狭窄。在基础设施建设领域,大量民间资本没有合适的投资方向;另一方面,积极的财政政策逐渐淡出,公共项目缺乏足够资金;另外由于地方债严重,已经危急经济社会稳定,地方政府基础设施建设遇到瓶颈。随着2004 年《国务院关于投资体制改革的决定》的颁布,新的投资体制正在逐步形成和确立,我国新一轮投资体制改革得以启动并开始向纵深推进。在公共项目融资建设中引入、完善和规范公私合作并有效地利用民间资本的重要性日益凸显。党的十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”, 2013年12月中央城镇化工作会议也提出“放宽市场准入,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”。2014年6月,国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》以及最近国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》都多次提及PPP模式。9月,财政部发布76号文,表明财政部门已为PPP模式大开绿灯。住建部同时推出《关于在城镇市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》。根据国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)的相关要求,各省积极推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,拓宽基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设投融资渠道,提高公共产品供给质量和效率,促进加快转变政府职能。
在此过程中,PPP项目补偿机制作为公私双方目标一致、利益共享和风险共担的本质体现,成为业界共同关注的热点问题。本文对准经营性基础设施PPP项目补偿机制的框架设计进行研究,对PPP项目的补偿机制从理论上进行经济学解释,对PPP项目补偿实践中存在的问题进行深入分析,对PPP项目补偿机制框架进行设计,并对其实施提出相应的政策建议。

二、基础设施领域PPP项目补偿机制建设的必要性

(一)基础设施的财务效益不明显,投资回报率相差较大,总体收益率不高
基础设施项目直接为生产类行业和人民生活提供服务,一般没有直接的物质产品产出,此类项目垄断性较强,只能在特定的条件下参照市场模式运作。这类项目财务效益不明显,但社会效益显著。基础设施领域PPP项目有其一般特点如建设周期长、投资成本高、资产盈利率低等,总体收益率不高,如果基础设施项目的收入不能覆盖成本和合理预期收益,考虑基础设施的公益性,应给予投资者相应补偿。
(二)对于部分特许经营期较长的基础设施项目,限于特殊的中国情境,需要对社会资本进行补偿
从国外经验来看,基础设施项目虽然投资回报率不高,但是回报相对稳定,社会资本方可以接受也乐于接受。但是,限于特殊的中国情境,政府的信用得不到有效保障,甚至政府例行换届都有可能导致项目实施环境改变,加之社会信用体系不完整,建筑行业的一些固有问题存在(如垫资承包,延期付款等),社会资本很难接受完整的特许经营期,据本团队研究得出考虑中国国情的基础设施领域PPP项目的特许经营期一般为计算最长特许经营期的60%,特许经营期的缩短,社会资本得不到对应的投资回报,即涉及到针对该类PPP项目的补偿问题。
(三)特殊的风险事件发生时,基于合同约定,应予以补偿
这类PPP项目的补偿问题并非一定存在和发生,而是基于PPP协议,在项目的建设运营过程中,事实发生相应风险事件时,由政府承担部分风险事件的费用补偿以及涉及到的出资责任,以保证社会资本的财务稳定和项目公司的有序运营,如公共服务需求不足风险,即社会公众的实际需求低于预期,这种风险经常出现在两类项目中:一是收费交通项目,有如地铁(轻轨)、隧道、高速公路等项目,由于客流量未达到预期,政府通常要承担差额补偿;另一类是含购电协议的发电PPP项目,如果发电量远大于需求量,政府亦需补足差额。
(四)政府部门和私人部分对补偿的利益冲突导致PPP项目的补偿谈判困难
目前国内PPP项目的补偿,社会资本出于谨慎投资考虑,希望按照财政部文件的规定(《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号,简称“21号文”))将PPP项目列入政府的中长期财政预算,而项目发起政府部门则希望社会资本能够共担风险(实际是民间资本担主要风险),政府不愿轻易动用10%的还款额度,双方均在自身角度考虑项目补偿问题,限于利益点不同,因此涉及PPP项目的谈判很困难。

三、准经营性基础设施PPP项目补偿的经济学解释

准经营性基础设施PPP项目具有自然垄断性,因此具有规模经济的一般特征,决定了该类项目的投资建设和运营会带动很多产业的联动发展,如制造业、建筑业和金融业等,其投资规模的扩大,供给效率的提高,会给很多产业创造机会和市场,而这些产业的联动发展发过来也会刺激基础设施的需求,从而形成准经营性基础设施PPP项目投资的乘数效应,此外,基础设施的供给应与经济发展规模相匹配,应适应城市的发展速度。
准经营性基础设施PPP项目有投资收益机制,公众利益关切度高,垄断性强,政府进行价格规制,不是充分竞争的、完全的市场化经营,该类项目的准公共物品性和外部经济的存在导致市场失灵,它为政府干预和调节经济提供了依据。为调动社会资本投资的积极性和创造性,吸引更多的社会资本投资准经营性基础设施,政府的重要职责是运用财政支持、价格、税收、金融等经济手段,为准经营性基础设施PPP项目提供必要的政策支持, 而通过项目补偿将原来经济上可行财务上不可行的准经营性基础设施PPP项目转变为经济上和财务上均可行的项目即是政府打破市场失灵的措施之一。
准经营性基础设施PPP项目投资最终形成固定资产,该类项目有一个基本特征就是投资规模大,建设周期长,资产专用性强,沉淀成本大,如以地铁项目为例,每公里造价达到4-6亿元,一般特许经营期在25-30年。较大的项目投资额,较强的资产专用权,较高的沉淀成本决定了准经营性基础设施PPP项目投资进入和退出壁垒均较高,合理的项目补偿能够激励社会资本投资准经营性基础设施PPP项目。
帕累托效率准则为我们在市场经济条件下提供了一种理想化的资源配置状态,即任何资源重新调整使得某些人的境况变好,同时又不使得任何一人的境况变坏,这样的资源配置是最有效率的。在现实经济活动中可以把帕累托效率准则解释为:经济活动的任何措施都应为所得大于所失,或从全社会的角度来看,宏观上的所得大于微观上的所失,长远收益大于短期损失。建立准经营性基础设施PPP项目的补偿机制,就是要兼顾政府、公众和社会资本的利益,既要保证公共产品和公共服务的供给,也要考虑社会资本的合理收益,让使社会资本愿意投入去改善基础设施的供给效率,以实现效率和公平的双赢。
虽然从短期看,准经营性基础设施PPP项目的补偿机制的实施可能会增加政府的财政负担,但从长期来看,如果地区的基础设施建设得到改善,势必会带动当地经济发展,提高社会福利,而且给予一定的财政补偿,可以减轻使用者的付费压力。建立补偿机制就是要将原来经济上可行财务上不可行的准经营性基础设施PPP项目转变为经济上和财务上均可行的项目,如果没有必要的财政补偿,基础设施项目不能投资建设和高效运营,最终会导致双方的社会福利下降。准经营性基础设施PPP项目的补偿机制能在兼顾公平的原则下,实现帕累托效率改进。
准经营性基础设施PPP项目自身的项目属性决定了项目的收益不能弥补项目的投资,且进入壁垒高,但是基础设施的建设应和城市发展相匹配,该类项目具有较好的正外部性,能够带动当地经济社会发展,形成乘数效应和协同效应,因此,建立准经营性基础设施PPP项目的补偿机制能够降低项目的进入壁垒,提高总体社会福利,提高基础设施的供给效率。

四、PPP项目补偿实践中存在的问题分析

(一)政府过度保证,难以对相应的补偿条款进行履约
实践中,政府部门由于缺乏理论指导以及欠缺实践经验,出于吸引社会资本的初衷,给予社会资本过多的政府保证和承诺,一方面加大了政府的履约责任和履约风险,另一方面客观上也加大了政府的履约成本,超出了政府的履约能力。从社会资本考虑,政府失信的风险也大大增加,一旦政府不能信守承诺,完成事先的政府保证,如拒绝按事先承诺的购买量和购买价格进行履约,则社会资本难以收回投资,政府信用风险事件发生。
(二)提前终止的项目,补偿实践中相差较大
由于不同项目的具体情况不同,提前终止的原因也各有不同,如福建泉州刺桐大桥提前终止的原因是出现竞争性项目,运营困难;某省威立雅水务项目由于出现环境污染事件导致项目提前终止;延安东路隧道项目、南京地铁2号线项目、长春汇津污水处理等项目政府提前回购[2](本文所指提前终止的项目并非项目烂尾,而是指由于合作方的原因或者不可抗力因素导致不得不提前终止特许经营协议或者政府对PPP项目进行回购的情况)。从各地提前终止的项目补偿情况来看,相差较大,社会资本的利益受损,有的企业甚至不得不申请破产。
(三)合作目标差异的项目,补偿额度较大
政府部门和社会资本在PPP项目发起时,各自利益诉求不同。政府部门希望通过PPP模式引入和利用社会资本的资金优势、技术优势和运营管理优势进行基础设施建设,而社会资本则希望通过其竞争优势或者垄断特许经营尽可能多地获得投资回报,双方在风险分担和收益分配等方面要求迥然不同,导致双方背离目标一致的双赢初衷,甚至表现为对立,谈判和诉讼,最终导致项目的失败。国家体育场是典型的准公益性PPP项目,在项目前期,政府直接确定了项目的设计方案,过多考虑了奥运期间的使用情况而忽视了社会资本的运营期需求,后期场馆运营欠佳,社会资本收益不佳,导致北京市政府提供了18.154亿元的政府补偿。
(四)项目补偿机制缺乏激励作用,补偿额度较大
准经营性基础设施项目的属性决定了补偿的必要性,实践中,一方面,由于PPP项目合同缺少补偿约定或约定模糊;另一方面,现有补偿机制缺乏弹性,以固定的补偿测算为主,存在“多亏多补,少亏少补”的弊端,缺乏激励和约束机制,导致PPP项目实际运营过程中,项目公司存在逆向选择,很少更新设备,较少采用新技术,疏于提高自身管理水平,导致运营效果不好,客观上导致补偿额度增大。

五、准经营性基础设施PPP项目补偿机制设计

(一)设计思路
准经营性基础设施PPP项目的补偿机制就是研究准经营性基础设施项目投资、建设和运营过程中各利益相关者之间相互影响、相互作用的规律,通过一定的补偿方式和补偿路径的设计,把各利益相关者有机地联系在一起,保证政府和社会资本各自的利益均等化同时实现社会资源的优化配置。准经营性基础设施PPP项目的补偿机制主要包括补偿的理论基础、补偿的影响因素、补偿的额度测算、补偿的实现路径(补偿目标和原则、补偿主客体、补偿方式等),其中补偿的理论基础、补偿的影响因素、补偿的额度测算笔者已另撰文,在此不赘述。机制的运行是以一定的规则和约束关系为前提,如果缺乏足够的强制力和监督机制,已制定的准则就很容易遭到破坏,很难保证效率和公正,补偿机制就会失效。因此必须发挥政府的监管作用,通过政府建立各种法律、法规和政策制度,来维护秩序的有序化,并且为保证PPP项目补偿机制的正常运行实施有效监督。
因此构建准经营性基础设施PPP项目的补偿机制需沿着以下思路:(1)识别补偿主客体;(2)补偿的目标定位;(3)制定补偿的基本原则;(4)选择补偿模式与方式;(5)补偿机制的实施。
(二)补偿主体和客体
准经营性基础设施PPP项目的补偿主体是政府,补偿的客体是项目公司,因此补偿的博弈也在政府和项目公司之间展开。政府一般包括项目发起单位(如果该项目是政府发起的PPP项目),项目实施机构(一般是行业部委(厅或局)),项目牵头单位(一般为财政部门),项目审批单位(财政部门、发改部门和相关部门),其中财政部门负责补偿资金的审批和管理。一般基础设施项目的补偿主体是地方政府,当PPP项目为重大基础设施项目、国家重点工程项目或流域综合开发项目时,PPP项目的补偿主体即为中央政府和地方政府。
补偿客体与项目补偿方式相关,如PPP项目采用直接补偿方式,则PPP项目补偿客体是公共产品和公共服务的使用者,如PPP项目采用间接补偿方式,则PPP项目的补偿客体是项目公司。根据项目公司的股东构成不同,补偿受益人有所差异,如项目公司由社会资本单独成立,则项目补偿受益人即为社会资本,如项目公司有政府和社会资本共同出资成立,则项目补偿受益人为政府和社会资本,但是,政府不是实体单位,不接受补偿,因此政府部分的补偿由社会公众享有。
(三)补偿目标和原则
1.补偿目标
准经营性基础设施PPP项目补偿方式要设计合理的补偿方式,政府应综合考虑政府、社会资本、使用者和社会公众等利益相关者的利益,具体地,应能实现以下目标:
(1)通过财政补偿使项目满足财务评价的要求,达到财务平衡,以保障社会资本参与PPP项目的合理回报,这一目标是社会资本决定是否参与PPP项目的前提条件;
(2)通过设计灵活的项目补偿机制,促使社会资本高效率履行PPP模式合同项下的义务,提供普遍服务,以达到使用者和社会公众对基础设施的基本要求,激励社会资本通过技术更新、设备改造、业务创新和管理提升等,提升其运营标准与服务水平。
2.补偿原则
(1)以社会效益为导向,兼顾政府财政承受能力
准经营性基础设施项目的社会效益显著,社会公益性强,但是前提条件是必须在政府财政承受能力范围内。PPP项目的初衷之一即解决传统政府投资项目下的债务危机问题,尤其是地方债问题。如果政府补偿超出其能力范围,将与最初目标背道而驰,因此财政补偿要以社会效益为导向,兼顾政府财政承受能力。
(2)保障社会资本“盈利但不暴利”
项目的收益情况直接关系到PPP模式的应用成败,财政补偿就是解决PPP模式应用在准经营性基础设施项目时收益不足的问题。另外,也有的项目由于市场需求量突然增加,出现暴利问题,则需要及时停止项目补偿机制,启动PPP项目利益再分配机制,即最终保障社会资本“盈利不暴利”的原则。
(3)定量财政补偿,实时动态调整
准经营性基础设施PPP项目的补偿系列问题应经政府和社会资本达成一致,在PPP项目合同中应约定清楚,财政补偿应尽可能量化,充分考虑项目产出说明中的服务标准和绩效水平,做到实时监督、跟踪与评价,补偿模型应考虑奖励和惩罚,及时调整,这样才能有效促进社会资本改善其服务水平。